특별자치도 제도개선 관련 참여환경연대 7대 제안

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size=3>1. 4가지 문제점

- 2단계 제도개선안은 ▲ 개발사업 인허가 의제확대(정부협의 배제), ▲ 각종  승인, 인가 등의 권한이양등을 통한
개발사업 절차간소화, ▲ 각종 개발 행위제한규정 이양 등을 통해 사실상의 개발사업의 편의만을 지나치게 의식한 내용으로 이뤄지고
있음.

- 물론, ‘권한 이양(조례)’자체 만으로는 중립적인 제도변화라고 할 수 있지만, 그 대상이 되는 의제들이 대부분 개발사업과
관련된 것이라는 점에서 이는 사실상 개발사업의 확대를 위한 것으로 밖에 볼 수 없음.

- 이는 산지전용 허가, 공유수면매립, 임야면적 대비 골프장 면적확대 등의 대규모 난개발 요소에서부터 연접개발 허용, 용도지구
행위이나 건축규제 제한의 완화 등 ‘주민불편 해소’ ‘도민혜택’등을 이유로 한 사적인 영역에서의 난개발 조장가능성 까지 두루 형성되고
있음.

- 여기에, 이로 인한 난개발 가능성을 완충할 수 있는 장치로 생물권보전지역 지정, 관리보전제도(GIS)를 근거로 예시하고
있지만, 이러한 장치들이 법적 구속력이 없거나 현재 그 실효성에 강한 불신이 제기된다는 점을 고려할 때 난개발의 확장이 불가피할
것으로 판단됨.

※ 제도개선안 中 난개발 조장 가능성이 있는 사항

● 대규모 난개발 조장이 우려되는 권한이양 사항

• 골프장 총면적 제한관련 권한 이양
 - 문광부 고시에 의해 임야면적 대비 5%로 제한하고 있는 골프장 총면적
제한 관련 권한을 특별자치도지사의 권한으로 이양

• 산지전용허가 등 권한 이양
 - 산림청장의 권한으로 하고 있는 준보전지 100ha 이상, 보전산지
20ha이상의 산지전용 허가, 용도변경 등의 사항을 특별자치도지사 권한으로 이양 조치 
 
• 공유수면
점▪사용허가(변경허가 포함) 관계장관 협의 배제
 - 해양관광개발 활성화 등을 위해 공유수면 점▪사용허가시 해양수산부
장관과 협의토록 돼 있는 현행 규정을 장관협의를 배제하도록 하고 있음.
 - 공유수면 매립면허권 이양과 관련,
관계령으로 돼 있는 하위규정을 도조례로 이양 조치

• 연안정비사업 실시계획의 승인권한 이양
 - 연안관리지역계획에 의거한 연안정비사업 실시계획 승인권한을 도지사에게
이양

● 사적 영역의 소규모 난립개발 조장이 우려되는 사항

• 유어장 지정기준 및 관리▪운영의 장관협의사항 배제
- 마을어업 또는 협동양식어업의 어장내 소규모 유어행위 관련
규정(유어장 지정기준, 유어행위, 수산동식물의 포획▪채취방법, 수량, 관리▪운영 등)을 도조례로 이양하고 관계장관 협의 배제

• 용도지역▪지구안에서의 행위제한 권한 이양
- 보전관리지역 및 생산관리지역 행위제한 완하로 비도시지역 전원형 일반음식점
등의 행위규제를 완화

• 건폐율▪용적율 제한 권한 이양
- 관리보전지구별 토지이용 제한범위를 초과하지 않는 범위에서 토지이용규제를 완화토록
조례이양

• 개발행위 허가규모 및 연접개발 제한 범위 관련 권한 조례 이양
- 국토계획이용법상의 연접개발 제한규정으로 도로, 하천,
공원 등 지형지물을 경계로 권역이 광범위해 현재 녹지지역 및 관리지역내 개별 건축이 가능하지 않으므로, 개발행위허가규모 및 연접개발
제한범위를 별도로 정할 수 있도록 개발행위허가 절차 및 기준, 규모 등에 대해 이를 조례로 이양.

• 도시계획 시설의 설치▪관리 관련 권한 이양
- 특별자치도 핵심산업 중의 하나인 교육사업 육성 일환으로 민간기업 및
공공기관 연수원 유치와 관련, 연수원 및 교육시설이 도시계획시설에서 제외돼 자연녹지 지역안에서의 시설유치가 불가능해, 이 사항을
도조례로 정할 수 있도록 함.

• 연수원 시설 허용
- 대기업 연수원 유치 등을 위해 도시계획구역내 자연녹지지역 10,000㎡ 이상 연수원 시설이
국토이용계획법상 불가능하므로, 이를 조례로 이양

•건축물 높이규정 관련 권한 이양
- 국립공원, 도서지역, 도시지역 외 건축물, 공작물의 높이 규정을 권한 이양

•건축법 적용 완화범위 조례 이양
- 도민 건축민원 혜택 부여 등을 위해 건축법 5조 규정을 도조례로 이양

● 절차상의 간소화로 난개발 조장이 우려되는 사항

• 투자진흥지구 지정(해제) 심의권한 이양
- 현재 제주특별자치도지원위원회(위원장 : 국무총리)에게 주어진 투자진흥지구
심의 권한을 제주국제자유도시종합계획 심의회(위원장 : 도지사)에 권한 이양

• 국가산업단지, 개발실시계획 승인 의제처리
- 건교부 장관 권한이자 도지사 권한으로 이중으로 돼 있는 승인체제를 도지사로
이양

• 인허가 의제사항 확대
- 인허가 의제처리 돼 있는 36개 법령 73개 사항에 대해 관계행정기관 장 협의를 배제하고,
협의기간(30일 이내)내 의견이 없는 경우 협의된 것으로 간주토록 조치.

• 개발사업 의제처리 대상 확대
- 관광개발사업 의제 내용 중 도시관리계획 의제에 유원지 외로, ‘2종 지구단위계획’을
포함시킴.

- 특별자치에 합당한 가장 중요한 의제인 ‘주민참여’ 제도의 개선이 주민소환제를 개별법 수준에 맞추는 것 이외에는 아예 제외되고
있음. 특별자치의 가장 큰 정신은 ‘주민자캄에 있음. 그러나 법률상에서 이는 아직까지 개별법 수준과 크게 다를 바 없을 뿐만 아니라,
전체적인 참여메커니즘을 구현하지 못하고 있음.

- 따라서, 이번 제도개선을 통해 3대 직접참여제도라고 하는 ‘주민발안-주민소환-주민투표’제도의 완결성을 기하고, 일상적
참여제도를 이와 연계해 전반적으로 주민참여의 제도적 확립을 추구해야 함.

- 아울러, 계층구조통합 등으로 기초자치 강화가 과제로 주어지고 있는 것과 관련, 주민자치위원회의 제도적 권한부여방안마저
정부차원에서 받아들여지지 않고 있는 것은 문제임.

- 4+1핵심산업이 과연 어떤 타당성이 있는지 문제에 대해서는 초기 특별법 제정과정에서 큰 논란이 된 바 있음. 2단계 제도개선
과정에서도 제주도가 이의 핵심 축으로 삼으려고 하는 교육과 의료가 다뤄지고 있지만, 국민적 논란이 첨예한 분야이며, 이에 따른
정부부담 등이 존재하며, 이번 제도개선안에서도 실제로 그 내용이 상당부분 축소되고 있다는 점에서 이를 핵심산업화 하는 것이 타당한지에
대한 재검토가 필요함

- 의료부문의 핵심은 “건강보험 미적용 환자 소개․알선 및 유인행위 허용”과 “의료기관 부대사업 범위 확대”문제로서 이는 현재
의료법 개정문제로 전국적인 이슈가 되고 되고 있는 사항으로 다음과 같은 문제점이 있음.

  ▲ “건강보험 미적용 환자 소개․알선 및 유인행위 허용”

  - 이는 전국적으로 논란이 되고 있는 의료법 개정 사항중 독소조항이라 불리는 내용 중 하나로서 이를 허용할 경우
환자유치를 둘러싸고 불합리한 과당경쟁으로 시장질서 해칠 우려가 있음.

  - 의료의 질이 아니라 마케팅 능력에 의존하게 됨. 이로 인해 무질서한 경쟁으로 인해 의료기관들은 출혈경쟁을 펼치게
되고, 이윤을 추구하는 행위가 만연하게 될 것임. 결국 이는 환자들의 피해로 이어질 가능성이 높음. 끼워 팔기 성행, 의료의 질
저하, 환자를 유인한 다음 의료이용을 부추켜 이윤추구

  ▲ “의료기관 부대사업 범위 확대”

  - 노인복지시설 운영, 아동복지시설 운영, 건강식품 판매, 장례식장, 편의점, 목욕탕(온천업, 스파), 식당업,
이미용업, 호텔업, 리조트 등의 온갖 종류의 부대사업이 포함됨으로서 이는 결국 의료기관이 장사를 하겠다는 것으로, 정상적인 진료보다
수익위주의 의료행위가 강화될 것임.

  - 의사들이 진료보다는 부대시설의 유인알선으로 많은 신경이 분산될 가능성도 있음. 또한 제주특별자치도의 특성이
반영되어었는각 하는 점에서 내용이 불분명하여 해석하기에 따라 많은 종류의 사업이 난발할 가능성이 있음.

- 교육산업 분야와 관련, 이의 전략목표는 ‘국제수준의 교육경쟁력 확보’에 맞춰지고 있음. 하지만, 이 목표를 실현하는데 있어서
다양한 정책수단(료적 통제에 따른 정책, 시장 원리에 따른 정책, 시민사회의 참여 중심의 정책, 학교 교육 강화 중심의 정책,
평생학습 중심의 정책 등)이 존재함에도 유독 시장원리에 따른 학교중심 정책을 내세운 이유에 대해서는 아직까지도 설득력이 갖춰지지
못하고 있음.

- 이는 ‘제주도 발전을 빌미로’ 제주도를 세계 자본, 교육시장에 개방하여 가급적 탈규제 상황에서 시장 원리에 따라 시범
운영하고, 그 성과를 봐가면서 전국적으로 확대하겠다는 시장주의자들의 정책 의지 반영의 결과임.

- ‘교육적 타당성’ 면에서 정책 당국이 ‘국제수준의 교육경쟁력 확보’를 어떻게 이해하고 있는지 의문이 큼.
외국교육기관(초중등, 대학)을 제주에 들여오는 것이 국제수준의 교육경쟁력 확보인지? 국제고등학교, 국제중학교를 세우는 것이 국제수준의
교육경쟁력이 확보인지? 수요자 중심 제도 개선, 외국어 교육 강화, 자율학교 운영,  공동학위제 등을 실시하는 것이
국제수준의 교육경쟁력이 확보인지 ? 등에 대한 체계적이고 종합적인 구상에 토대하고 있지 않음.

- 국제수준의 교육경쟁력 확보는 국제적인 교육 수요 창출에 있음. 이런 조치로 외국인이 제주도 내 교육기관을 찾고, 내국인이
외국으로 조기 유학을 가는 대신 제주도 내 교육기관을 선택할 것인가?하는 의문에 해답을 제시해야 함. 아울러 전자 및 후자의 교육
수요자들에 대한 제대로 된 시장조사와 경험적 데이터의 수집이 먼저 선행되어야 함.

- “정책 수단의 적합성”면에서도 제주도 주변에 높은 교육의 질로 교육경쟁력을 지닌 일본, 싱가포르 등과 낮은 가격으로
교육경쟁력을 지닌 중국, 인도 등이 버티고 있는데, 우리나라와 제주특별자치도가 단지 탈규제 정책만으로 교육수요자들을 제주도로 유인해
낼 수 있는가하는 점이 신중하게 검토되어야 함. 오히려 제주도를 싱가포르처럼 치안이 확실하고 환경이 좋은 곳(유괴사건도 없는 곳,
마약, 폭력, 매춘 등이 없는 곳)으로 만들어 부모들이 자녀를 안심하고 보낼 수 있도록 오히려 공적장치가 강화될 필요는 없는가하는
점이 우선 검토되어야 함.

- 주먹구구식의 탈규제의 시장만 만들어 놓으면 된다는 발상에서 벗어나, 오히려 제주도 당국이 나서서 교육수요자들을 끌어 올 수
있는 법적, 제도적 장치를 먼저 강화하는 방향으로 나아가야 함. 이는 제도 개선 과제에 올라가 있음(지원위원회 심의를 거쳐 재정 지원
가능 근거 마련)

- 아울러, “실현 가능성”면에서도 지난 몇 년간 국제자유도시특별법에 따라 외국교육기관(초중등, 그리고 대학) 유치를 시도했으나
한 건도 성사시키지 못했다는 점에서, 제주특별자치도법에서 이를 획기적으로 보완하는 효과가 있는지에 대한 성과분석이 필요함. 예컨대,
외국인학교 내국인 입학비율을 50%로 완화하는 조치 등은 목적하는 효과보다는 저질의 사교육 시장만을 확대 제공해주는 결과를 초래할
공산이 큼.

- 특별자치 성과가 어떤 기준에 의해 평가하는가는 이후에 특별자치도의 방향에 영향을 미치는 중요한 문제임. 또한 평가기준을
어떻게 설정하는가에 따라 특별자치도의 성과는 전혀 다르게 나올 수 있음. 그럼에도 불구하고 특별자치도의
성과평가기준(전략목표/성과목표/성과지표/세부성과지표)의 설정과 평가과정에 지역시민사회와 도민참여의 보장이 미흡함. 특별자치라면 당연히
평가기준의 설정과 이후의 평가과정에 지역시민사회와 도민들의 참여가 보장되어야 함. 그런 점에서 평가기준 설정과정이 얼마나 투명했고,
도민들의 참여가 보장되었는지는 의문임. 특별자치도의 성과평가와 관련해서는 설문조사를 한다는 것 이외에는 도민과 관련된 내용을 찾아볼
수 없음.

- 성과지표도 지나치게 정량적인 수치에 집착하고 있어, 적절하게 설정된 것인지 의문이 있으며, ‘환경’이나 ‘복지’ 부문의
평가지표는 각각 3개, 2개에 불과해 평가지표가 전체적으로 지나치게 개발과 시장논리에 편중되어 있음.

- 자치ㆍ분권 부문에 있어서도 참여와 관련된 내용은 “시민사회와의 정책파트너쉽 형성 및 운영실적”, “재정에의
주민참여노력”외에는 다른 내용이 없으며, 그 세부내용(세부성과지표)에도, “주민자치센터 활성화”를 제외하고는 추상적이어서 어떤
의미인지 불명확하다. 주민참여예산제의 경우에는 아직 도입방안이 논의중인데, 2008년도 주민참여예산 반영액 목표를 165억으로
설정하고 있는 것은 어떤 근거이 의한 것인지 의문임.

- 국제자유도시 부문에서는 “기업하기 좋은 여건 조성”이라는 전략목표하에 규제의 내용에 관계없이 규제완화실적을 평가하는 것으로
되어 있어, 무분별한 개발을 억제하기 위한 규제의 필요성이 반영되어 있지 않음. 제주의 자연환경, 경관, 지하수의 공익적 이용 등을
고려할 때에 특별자치도의 규제정책은 규제완화와 규제 강화가 동시에 진행될 수밖에 없음. 도조례나 도지사에게 이양된 권한도 그런
관점에서 사용되어야 하는데, 무조건 규제완화실적을 가지고 평가하겠다는 것은 큰 문제임.

size=3>2. 7가지 제안 
- 도민주체, 개발이익환원, 복지, 내생발전
관련 꼭 필요한 제도개선 사항들

1) 면세점 운영수익금 지역환원 규정 마련

- 현재 내국인면세점 수익금은 전액 JDC의 운영비와 사업비등으로 귀속되고 있으며, 2004년 국제자유도시특별법 개정과정에서
이의 일부환원을 추진하였으나 정부입장에 의해 반영되지 못함.

- 면세점 설치목적이 제주국제자유도시 개발에 있고, 특히 역내 관광관련 상권의 피해도 있는 만큼 구매한도 및 이용횟수 확대를
추진한다면 이와 동시에 면세점 운영 수익금의 일부 역내환원은 반드시 추진되어야 함. 더구나 국제자유도시개발센터 운영이 한시적이라
하더라도, 선도프로젝트 사업 등 이의 연장이 지속적으로 이뤄질 것이 충분히 예상되는 시점에서 면세점 운영수익금의 역내환원은 요원한
실정이라는 점에서 이번 입법과정에서부터 이를 강력히 요구해야 할 것임.

- 현재 개발센터 수익금은 내국인면세점 운영과 더불어 옥외광고사업 수익금도 활용할 수 있도록 하고 있고, 정부보조금 외 채권발행
등 자금조달 구조가 법률적으로 보장돼 있을 뿐만 아니라, 과다한 운영비, 직원인건비 문제 등이 지속적으로 제기돼 왔다는 점에서 이의
추진근거는 충분함.

 - 면세점 수익금 중 20% ~ 30%를 환원토록 해 이를 1차산업, 도내 중소상인 및 기업육성이나, 특히
기성관광지에 대한 산업적 지원이나 야간관광개발 지원등에 쓰일 수 있도록 해야 함.

※ 강원도의 경우, ‘폐광지역개발지원에 관한 특별법’을 통해 카지노 이익금의 20%를 역내환원토록 하고, 이를 대체산업 육성,
교육문화 진흥, 관광등에 재투자되도록 하고 있음.

※ 내국인면세점 매출 및 영업순이익
현황(억원)
구분2003년2004년2005년2006년합계총매출액1,0001,1681,5341,8155,517영업순이익250317461(약)500~6001,028(-2006)
-
JDC 홈페이지, 2006년분은 JDC관계자 설명내용 참조

- 특별개발우대사업(현행특별법 240조)은 도민주체형 개발이 가능하도록 열어놓은 유일한 내용임에도, 총투자자본의 50%이상을
주민이 출자한 경우에 한하여 지원할 수 있도록 해 도내 주민자본형성 실태에 비추어 진입이 사실상 어렵고, 무엇보다도 투자유인을 위한
개발컨셉트(프로그램)이 제공되는 외자유치 대형사업과 달리, 도민개발사업에 대해서는 전적으로 ‘발굴-추진’과정을 도민 스스로에게 맡기는
소극적 정책 수준으로 일관돼 오고 있어 사실상 사문화된 상태임

- 따라서, ‘특별개발우대사업’에 따른 기반시설과 보조금 외에, 소프트 웨어, 민원지원(전문 후견인제 : 산-학-촌) 등 적극적
지원책이 제도적으로 확립되어야 함.

- 최근의 ‘마을 만들기’와 같은 주민주도형 내생적 발전정책을 특별법 차원에서 육성하기 위한 전략개념으로 추진하는 것도 검토해볼
필요가 있음

- 지역사회복지협의체는 당초 근거 법률인 사회복지사업법에는 시·군·구(자치구)에 지역사회복지협의체를 두도록 명시됨으로써
특별자치도 출범으로 법적 근거를 상실해 제주시 및 서귀포시 등 행정시에는 둘 수 없는 상황 임.

- 현재 제주도는 지역사회복지협의체를 대신하여 도사회복지위원회가 그 역할을 수행하고 있으며 작년 도사회복지위원회에 참석대상자를
확대 운영하고 있으나, 지역사회복지협의체는 그 지역의 사회복지현황에 대한 분석과 이를 근거로 한 지역사회복지계획의 수립및 시행에
중요한 역할을 하는 기구로서 제주도에 하나의 기구를 통해서 도 전역의 복지계획을 수립하는 것은 무리이며 그 지역의 욕구파악을 통한
복지계획의 수립도 어려운 실정임.

- 따라서 사회복지사업법 중 지역사회복지협의체의 설치와 관련된 부분을 특별자치도특별법 의제처리를 통해 행정시인 제주시와
서귀포시에 각각에 지역사회복지협의체를 둘 수 있도록 하는 방안이 필요함. 현재 현애자 국회의원 등이 발의한 사회복지사업법 개정안 내용
중 이와 관련된 내용이 있으나 그 통과 여부가 불확실하여 특별자치도 법상에 지역사회복지협의체와 관련된 내용을 위임 받는 것이 가장
빠른 방안임.

- 제주특별자치도의 특별성은 중앙정부 권한의 획기적인 이양과 더불어 기존의 단체자치형 지방자치체제를 주민자치체제로 전환하는데서
그 특별성을 찾아야 하며, 단체장

-지방의회-주민참여의 수평적 책임구조를 실현할 수 있도록 해야 함.

- 따라서 이의 핵심이 되는 3대 주민직접 참여제도로서 ‘주민발안-주민소환-주민투표’제도의 실효성과 완결성을 기할 수 있도록,
이번 제도개선 과정에서 전반적인 메커니즘을 구현하는 것이 필요하며, 각각의 제도개선이 필요한 사항은 아래와 같음.

▲ 주민발안(조례 제․개․폐 청구권) 요건 대폭 완화

- 현행 지방자치법상에서는 유권자 총수의 1/100 이상의 연서를 받아 청구할 수 있도록 하고 있고, 이에 따라 제주의 경우
조례상에서 1/100(4,000여명 이상)로 규정하고 있음.

- 주민발안과 관련 조례 제․개․폐 청구요건을 대폭 완화해 유권자 100인이상 등 상징적 수로 조정해야 함. (조례청구는
지방의회에 안건을 올리는 제안적 성격이므로 청구인 수를 줄이더라도 부작용의 우려는 크지 않음)

▲ 주민투표제 합리적 개선

- 주민투표제는 직접민주제의 중추(中樞)임.

- 그럼에도 특별자치도는 현행 주민투표법의 일반적 문제점을 그대로 따르고 있고, 특히 제도 도입 이후 전국 최초로 주민투표경험을
갖고 있는 만큼, 그 결과를 적극 활용하여 이와 관련된 개선안을 특례로서 조치해야 함.

- 따라서 주민투표제도의 개선방향은 ‘집적민주적 개방성’과 ‘합리적 실효성 제고’라는 방향에서 적극적으로 이뤄져야 함.

■ 주민투표법 중 특별법 특례조치가 필요한 사항

￭ 주민투표법 7조(주민투표의 대상)  1항, 2항
· ‘중대한 영향을 미치는’, ‘주요’ 결정 사항 등 자의적
해석으로 논란이 초래될 가능성이 있는 이 조항을 삭제하고 주민투표를 할 수 없는 2항도 가능한 대폭 축소. (주민투표의 예외 대상을
법령에 위반되거나 재판중인 사항이나 따른 법률에 의해 주민대표가 직접 의사결정에 참여할 수 있는 사항을 제외하고는 주민투표의 대상을
폭넓게 수용해야 함.)

· 즉 주민투표를 할 수 없는 사항들만 나열하는 것으로 하고, 그 이외의 것은 당연히 주민투표를 할 수 있는 것으로 하자는
것임. 주민들이 투표청구를 하거나 지방의회의 의결이 있는 정도면 그 자체로서 주요한 사항이라고 판단됨.

· 주민투표 ‘의무적 주민투표’와 ‘선택적 주민투표’로 나누어, 스위스의 경우처럼 세입, 세출, 의회의 설치와 폐지, 조세에
관한 사항, 행정구역변경 등에 대해서는 의무적 주민투표를 실시하고, 이 밖의 사항들은 ‘선택적 주민투표’의 대상으로 규정. 특히,
의무적 주민투표 중 일정금액 이상의 지출이 필요한 사업에 대해서는 일정수의 유권자와 의회가 요구하는 경우 이를 주민투표에 무조건
회부하는 이른바 ‘재정주민투표’를 도입.

￭ 제8조(국가정책에 관한 주민투표)
·주민투표의 대상에서 제외된 국가사무 중 주민생활과 밀접하게 연관되는 사안에 대해,
국가가 필요하다고 인정되는 경우로 한정된 조항을 폐지하고, 이의 주민투표 발의권을 주민에게도 동시에 부여해야 함. 뿐만 아니라, 지난
계층구조개편 주민투표과정에서 나타나듯 중앙정부가 일방적으로 주민투표를 실시할 수 있도록 한 조항을 삭제해, 이의 투표결정이 자율적으로
정해질 수 있도록 해야함. (중앙정부의 주민투표 요구가 위헌논란을 일으키는 근원이 됨/ 물론 이럴 경우 계층구조개편이나 행정구역
개편등이 요원해진다는 지적이 있을 수 있으나 그것은 그것의 개편 타당성 등의 문제로 다뤄질 것이지, 법률에 의한 국가의 일방적 요구로
한다는 것은 분권자치이념과 맞지 않음 )

￭ 11조(서명요청활동의 제한)  1항
·선거일전 60일부터 서명요청 활동을 제한하도록 하고 있는 바, 이
규정을 폐지해, 오히려 선거법에 의한 선거시기에 주요사안에 대한 주민투표가 동시에 가능하도록 하는 방안이 적극 검토되어야 함. 이는
‘과잉규제’라는 지적임. 오히려 미국의 일부 주들과 지방정부들은 주민투표율을 높이기 위해 선거일을 주민투표일로 정하기도 함.

￭ 13조(주민투표발의) 2항
· 직접민주제로서의 주민투표와 대의제로서 지방의회 역할을 동등하게 정립해야 함.

·  2항에서 “지방자치단체의 장 또는 지방의회가 주민투표 청구의 목적을 수용하는 결정을 한 때에는 주민투표를
발의하지 아니한다”고 단서를 달고 있음. 이는 자칫 지방의회등의 수용내용이 청구목적에 맞는지에 대한 대한 논란만 부추겨 주민투표제도의
본질을 흐릴 수 있음. 따라서 이의 조항은 굳이 명시할 필요가 있는지 검토되어야 함. 이는 대의제의 예외적 기능한에서만 집적참정제도를
인정하는 것으로, 앞서말한 국민기본권인 참정권으로서 헌법조항과도 맞지않음.

￭ 3조(주민투표의 관리)
· 제3조 주민투표사무의 관리와 관련하여, 주민투표 관련 정보제공, 설명회 및 토론회 개최,
주민투표운동의 관리등을 선관위가 하도록하고 있으나, 자치적 요소를 살리고, 보다 합리적이고 지역실정에 맞는 관리를 위해서는
주민투표사안 관련자, 지방의회, 주민대표 등이 참여하는 ‘주민투표위원회’ 같은 중립적 기구를 두는 것을 검토해볼만 함.(선관위의
기계적 유권해석 논란, 자치단체의 편향적 정보제공 논란 등) (선관위는 보조관리나 위반행위 처벌 등 관리대행기관 역할만)
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이럴 경우, 주민투표사안에 대한 공론화와 관련해서도 스위스 사례에서 보여진 ‘주민투표토의(referendum discussion)’를
주민투표 과정에서 적극적으로 실현해 볼 수 있음. 주민자치센터나 학교 등 공공시설을 활용해 주민투표 안건에 대한 주민토론을 실시하는
등 기존 반상회-동설명회 등으로 이어지는 행정계통을 통한 설명회 토의과정을 혁신할 수 있는 새로운 토의단위 발굴이 용이해짐. (또
제주의 사례를 통해 토론회의 경우도 토론자구성이 균형되지 못하다는 이유로 이를 사전투표운동으로 규정하는 것 등은 지나치다는 지적임)

· 공직선거와 마찬가지로 투표운동비용의 제한이나 공영제 같은 것의 도입도 검토되어야 함

※ 조례개선 사항 : 청구요건 실효성 확보
 특별법상 특례를 통해 청구인수를 2%~20%로 정하고 있지만,
조례를통해 1/12(8%, 행정계층주민투표
기준 약 32,000명)로 하고 있음. 조례사항이지만, 이를 2% 특별법상의
가이드라인인 2% 수준으로 개방

▲ 주민소환제에 ‘의회해산청구권’부여

- 지방의원에 대한 개별적 소환청구권과 함께 일본과 마찬가지로 ‘의회해산 청구권’ 또한 부여하는 방안이 적극적으로 검토되어야
함.

- 자치단체장에 대한 소환이 지방자치단체에 대한 총체적 평가의 성격을 지니는 반면 지방의회는 의원 개별에 대한 소환청구라는
점에서 집행부-의회간의 상호견제-균형을 전제로 의회해산청구권을 주민직접성을 원칙으로 이를 부여.

- 주민자치위원회 의결권 부여방안이 정부 ‘미반영 과제’로 분류된 바, 이를 재차 반영할 수 있도록 하는 노력이 필요.

- 현행 제도상 주민자치위원회 심의기능이 확보되어 있는 바, 사실상의 의결기능이 부여된 것이나 마찬가지이므로, 우선 주민자치센터
심의권한 내에서 제도적으로 의결권을 부여하는 것이므로 설득력이 있음.

- 의결권 부여와 주민자치센터 활성화를 위한 다양한 시책을 적용한 후 그 결과에 따라(성과지표에 포함되고 있음) 향후 3단계
제도개선과정에서 의결권을 확대하는 전략을 추구해야 함.

- 관광산업 육성과 관련, 제주도를 ‘생태관광시범도’화 할 수 있도록 명시적 규정을 두고 국가의 지원이 이뤄질 수 있도록
함.

- 현재 생태관광 관련 법률 조항은 ‘자연환경보전법(환경부)’과 ‘임업및산촌진흥촉진에관한법률(농림부)’,
‘습지보전법(해양수산부)’에 규정돼 있으며, ‘관광진흥법(문광부)’에는 규율되어 있지 않음. 다만 관광진흥법 제46조 제4항 2호의
규정에 따라(자연생태의 관광자원화 사업) 추진하고 있지만 실정법적 근거가 취약할 뿐 아니라, 일원화된 지원체계도 이뤄지지 않고 있는
실정임.

- 생태관광의 진흥을 위해 법률로 규정해야 할 조항은 다음과 같음
․제주도지사는 ‘제주도생태관광기본계획’을 수립·시행할
수 있다.
․문광부장관은 지속가능한 생태관광 개발·관리를 시행하는 제주특별자치도(지자체), 제주도의 관광사업자 및 민간단체
등에 대하여 지원할 수 있다.
․도지사는 생태관광 개발과 관리에 대한 지식·정보 및 기술을 보급하기 위하여 생태관광에 관한
조사연구 및 교육사업을 추진하는 사업자단체, 대학, 연구기관,민간단체 등에 지원할 수 있다.
․도지사는 지속가능한 생태관광의
촉진을 위하여 우수 민간단체, 관광사업자, 지역사회를 발굴하고 이를 포상하는 등 지원시책을 강구해야 한다.
․도지사는 생태관광을
활성화시키기 위하여 생태관광가이드 육성사업을 추진할 수 있다.
․도지사는 생태관광 자원 및 상품의 관리수준, 품질 및 경쟁력을
강화시키기 위하여 생태관광의 인증제를 실시할 수 있다.
․도지사는 인증을 받은 생태관광 자원 및 상품의 운영실태와 사후관리
상태를 조사해야 하며, 조사결과 인증기준에 부적합하다고 인정되는 때는 취소할 수 있다.
․생태관광 인증의 대상, 기준 및 절차에
관해 필요한 사항은 도조례나 규칙으로 정할 수 있다.
․기타 중앙부처에서 시행하는 생태관광과 관련된 지원대책은 제주도의 경우
통합하여 시행할 수 있다는 내용 첨부.

- ‘제주도개발특별법’과 ‘제주국제자유도시특별법’을 통해 이어져 오던 제1조 목적 조항상의 ‘도민주체’, ‘자연환경보전',
’향토문화 계승발전‘ 등 제주개발에 대한 도민합의의 대원칙이 특별자치도 법률상에서는 실종되고 있음.

- 따라서, 특별법이 ‘자캄를 이루기 위한 데 목적이 있는 만큼, 도민주체를 더욱 분명히 하고, 법의 목적이 궁극적으로
도민복리와 국가발전에 있다는 점을 원칙적으로 명기하는 방향에서 이를 복원하는 것이 분명히 전제되어야
함.

제주도개발특별법

제주국제자유도시특별법

제주특별자치도특별법