상가리관광지 환경영향평가 통과, 원도정 중산간 보전 잣대 무너져

상가리관광지 개발사업 환경영향평가 심의가 통과되었다. 원희룡 지사가 밝힌 대규모 개발사업 가이드라인에 심각하게 저촉되는 사업으로 추진과정에서 논란이 큰 사업이었다. 중산간 지역 경관은 물론 생태계 보전에 악영향이 불가피하기 때문이다. 더욱이 지난 수백여 년 간 마을공동목장으로 사용해 오던 공유지를 제주도가 주민동의도 없이 개발사업 용도로 제공하겠다고 나서면서 더욱 쟁점화 되었다. 이로 인해 상가리관광지 개발사업 환경영향평가는 심의과정에서 주민협의부족, 입지 부적정성 등의 이유로 두 차례나 재심의 결정이 내려졌다.

 

그러나 지난 4월 17일 열린 상가리관광지 개발사업 환경영향평가 심의위원회 준비절차와 진행과정은 이전과는 사뭇 다른 분위기가 역력했다. 절차적 정당성과 공정성의 상실은 물론 도지사의 정책공약과도 거리가 먼 문제투성이였다. 이를 정리하면 다음과 같다.

 

첫째, 이번 심의회의는 공정성과 객관성이 결여된 제주도의 주관적 판단이 좌지우지된 심의회의였다. 상가리관광지 개발사업에 대한 제주도의 입장을 들여다보면 아직 이 사업은 절차진행 중이지만 이미 사업승인이 난 것이나 다름없다. 처음부터 제주도는 이 사업의 승인을 전제로 절차를 진행 중에 있다. 회의에 참석한 제주도청 관계자는 이 사업은 원희룡 지사 가이드라인에 저촉되긴 하지만 제주도가 사업자에게 투자를 권고한 사업으로 그동안 행정절차를 밟아왔기 때문에 중단시킬 수 없고, 행정의 일관성, 신의성실의 원칙하에 추진되고 있는 사업이라고 했다. 결국 제주도가 투자를 권유한 것이기 때문에 개발사업 승인권자인 제주도로서는 당연히 승인해 주겠다는 의사인 셈이다.

 

환경영향평가 심의회의 자리에서 제주도청 승인부서와 환경영향평가 협의부서가 노골적으로 이런 입장을 밝힌 것은 심의위원회가 결정할 수 있는 운신의 폭을 상당히 위축시키는 발언이다. 제주도가 위촉한 환경영향평가 심의위원들에게 제주도의 입장은 이러하니 이를 감안하여 판단하라는 것이다.

 

해당 사업의 환경영향평가와 전혀 관계없는 도청 관계자의 발언도 회의 내내 쏟아졌다. 일본계 자본인 사업자의 선친이 제주도 사람이라는 발언에서부터 이 사업이 잘못되면 사업자가 많은 손해를 본다는 발언으로 이어졌다. 또한 환경영향평가 단계에서는 사업계획이 재검토 될 수는 없다고 주장하기도 했다. 그러나 이는 엄연히 사실과 다른 주장으로 심의위원들에게 혼란을 주기에 충분했다.

 

환경영향평가 협의권한과 개발사업 승인권한을 함께 갖고 있는 제주도가 이처럼 상가리관광지 개발사업에 대해 무조건적인 지지입장을 갖고 있는 상황에서 인허가 절차는 사실상 형식적인 통과의례에 불과했다. 더욱이 심의회의 자리에서 해당안건의 내용과는 전혀 다른 이유로 통과를 유도하는 것은 심의회의의 공정성과 객관성을 심각하게 훼손한 것이다.

 

둘째, 제주도 소유 공유지의 보전과 이용의 무원칙성이 드러난 심의회의였다. 사업부지 내 공유지는 전체 사업부지의 약 30%에 해당하는 105,330㎡이다. 이곳은 과거부터 상가리 주민들이 마을공동목장으로 이용해 오고 있다.

 

만일 제주도가 사업자에게 이곳 공유지를 제공한다면 주민들의 마을공동목장 이용은 어렵게 된다. 공유지 이용에 있어서 최소한의 우선순위도 고려하지 않은 제주도의 개발 중심 정책의 일면이다. 공공용지의 이용원칙은 우선 공공의 이익을 먼저 고려해야 하는 것이 당연하다. 주민들이 마을공동목장으로 이용하는 것과 개인의 수익목적의 개발사업으로 이용하는 것을 비교해 볼 때 그 최선의 판단은 초등학생도 할 수 있는 판단이다.

 

더욱이 이 곳 공유지는 마을주민들이 공동목장으로 이용해 오던 덕분에 원지형과 환경이 온전히 보전되어 오고 있다. 또한 환경부 법정보호종인 애기뿔소똥구리가 공유지 전역에 서식분포하고 있다. 제주도 조례에 적용한 GIS 생태계 등급상 1등급에 해당하는 곳이다. 원형 보전해야 할 공유지를 제주도는 개발사업 부지로 제공하겠다는 이해할 수 없는 계획을 추진하고 있다.

 

셋째, 재심의 보완요구의 핵심사항이 전혀 반영되지 않았음에도 불구하고 거수기로 심의가 통과되었다. 재심의 보완요구의 핵심은 공유지 내 보호종의 보전방안과 직접 이해당사자인 주민과의 협의문제이다.

 

사업자는 애기뿔소똥구리의 보전방안으로 공유지 일부를 녹지로 만들고 이곳에 ‘우마방목 및 초지재배지’를 조성해 애기뿔소똥구리의 서식지를 확보한다는 계획이다. 하지만 이는 애기뿔소똥구리의 서식특성을 완전히 무시한 환경영향평가 심의를 통과하기 위한 억지에 불과하다.

 

애기뿔소똥구리는 중산간 지역 초지의 원형이 그대로 보존된 지역에만 서식이 가능하다. 사업자의 계획처럼 현재 초지원형을 갈아엎어 녹지를 만들고 초지를 재배할 경우 애기뿔소똥구리의 대체서식지로서는 절대 부적합하다. 사업자가 작년 11월 제출한 보완서의 전문가 의견서에도 “대체서식지 조성은 현재의 지형과 식생을 그대로 이용하면서 소를 방사시켜 애기뿔소똥구리 서식환경을 유지토록 해야한다.”고 제시했다. 따라서 애기뿔소똥구리 대체서식지를 언급하려면 조성녹지 및 초지재배 계획은 배제되고 원형녹지 계획이 적용되었어야 했다. 그럼에도 불구하고 심의위원회는 핵심사항에 대한 제대로 된 검토 없이 동의결정을 내리고 말았다.

 

사업자가 주민과의 협의가 마무리 단계에 있다는 사실무근의 답변이 현장에서 주민들의 발언을 통해 확인되었다. 이는 앞서 심의한 환경영향평가 심의위원회가 제출한 보완사항이 아직 반영되지 않았다는 것이다. 비록 위원회 위원구성이 바뀌었다고 하지만 직전 환경영향평가 심의위원회의 결정사항에 대해 최소한의 고려도 없이 동의결정을 내렸다는 것은 이번 심의위원회의 역할과 앞으로 위원회 운영에 심각한 우려를 표하지 않을 수 없다.

 

넷째, 앞서 지적했듯이 이번 심의과정을 통해 과연 앞으로 환경영향평가 심의위원회가 제주환경보전을 위해 제대로 된 역할을 할 것인가 하는 의문이다. 지난 4월 2일부터 임기가 시작된 제8기 환경영향평가 심의위원회는 위촉직 13명, 당연직 공무원 2명 등 총 15명으로 구성되었다. 위촉직에는 분야별 전문가와 환경단체 추천 3명, 전직 공무원 등이 참여하고 있다. 이들 중 3명만 직전 위원회에 이어 재위촉되었고 나머지는 모두 신규 위촉되었다.

 

지난 7기 환경영향평가 심의위원회의 구성도 올해 8기 위원회의 구성과 큰 차이는 없다. 하지만 심의결정에 있어서 7기 위원회는 개발사업 환경영향평가 심의에서 전례가 없는 재심의 결정을 많이 내렸다. 그만큼 세밀하고 깐깐한 심의를 했다고 볼 수 있다. 제주도가 개발사업 승인을 전제로 추진하고 있는 상가리관광지 개발사업도 7기 위원회는 두 차례에 걸쳐 재심의 결정을 내렸다. 한림해상풍력발전사업은 4차례에 걸쳐 재심의 결정이 내려졌다. 두 사업 모두 심의위원회에 부동의 권한이 있었다면 당연히 부동의 결정을 내렸을 것이다.

 

이런 상황에서 제주도가 새롭게 위원회를 구성할 시기를 맞게 되었고 8기 환경영향평가 심의위원회를 구성하게 되었다. 첫 심의안건이 바로 두 차례나 재심의 되었던 상가리관광지 개발사업이었다. 앞서 지적했듯이 7기 위원회에서 재심의 보완사항에 대한 8기 위원회의 검토는 분명 불충분 했다. 가장 기본이 되는 환경영향평가 본안은 배부도 받지 못해 이에 대한 검토가 전혀 없었던 상황이었다. 뿐만 아니라 신규 위촉된 위원들은 2차 보완사항에 대한 자료만 갖고 있을 뿐 1차 보완사항이 뭔지도 모르는 상황이었다. 7기 위원들이 2번째 재심의 결정을 내릴 때 1차 보완사항의 미반영 부분도 핵심사항들이어서 이번 8기 심의에서도 1차 보완요구사항에 대한 숙지는 당연했다. 현장 또한 심의당일 처음 가보는 것이었으며, 쟁점이 된 애기뿔소똥구리 서식지인 공유지는 가보지도 않았다. 장님이 코끼리를 만지는 식의 심의였던 것이다. 제주도의 거수기 역할로 전락했다는 비판을 받을 수밖에 없는 이유이다.

 

뿐만 아니라 새로 구성된 위원회 위촉에 있어서 제주도의 상황적 판단이 강하게 반영되었다는 의구심을 지울 수가 없다. 직전 위원회의 심의에서 각종 개발사업이 재심의 결정되면서 개발사업 추진이 난관이 부딪혀 왔다. 제주도의 입장에서는 당연히 한 번에 통과될 줄 알았던 위원회에서 계속해서 재심의 결정이 내려지자 당혹스러울 수밖에 없었을 것이다. 결국 새로운 위원회 구성과정에서 제주도의 의견이 충분히 반영될 수 있는 위원구성을 고려했을 것이란 예상이 설득력을 얻게 된다. 그리고 이번 심의결과는 그 예상이 적중했음을 보여준다.

 

다섯째, 심의회의 준비에서 진행과정 내내 제주도의 중대하고 부적절한 행정행위가 속출했다. 회의개최의 절차적 하자와 결재권자의 권한무시, 자유로운 의견개진의 과도한 봉쇄 등이다.

 

제주도가 심위위원들에게 심의회의 일정을 공지한 날은 심의일 기준 4일전이었다. 조례에서 정한 7일전 기준에 못 미치는 상황이었다. 평가서가 보통 수백페이지에 달하고 더욱이 이번 안건은 보완서가 총 3권에 달해 만약 신규 위원들이 제대로 검토하려면 제주도가 공지한 기간으로는 물리적으로 제약이 컸다. 이는 조례위반뿐만 아니라 심의위원들의 면밀한 심의권한을 방해한 것이다.

 

더욱이 제주도가 위원들에게 보낸 공문에는 결재권자인 위원장, 부위원장, 간사 등의 서명이 하나도 없었다. 결재권자 중 한 명은 제주도의 부적절한 절차에 항의해 서명을 거부했는데도 제주도는 결재권자의 의견을 무시하고 일방적으로 회의일정을 통보했다. 심의회의에서 이 문제가 제기되자 제주도는 17일 회의 당일에야 위원장의 서명이 들어간 문서를 위원들에게 메일로 발송했다. 이미 규정을 어긴 후에 수습하는 것으로 이는 자신들의 잘못을 인정하는 것일 뿐 시정보완의 효과는 전혀 없다.

 

또한 환경단체 활동가들이 심의위원들에게 의견을 전달하려고 했지만 제주도 공무원들은 활동가들을 가로막고 피켓을 빼앗아 부수는 과도한 행동을 보이기도 했다. 그 정도의 의사표현도 허용하지 않겠다는 제주도의 태도는 독단과 독선의 행정으로 일관했던 과거 도정과 다를 바 없다.

 

이처럼 이번 제주도가 보여준 환경영향평가 심의위원회의는 본 안건인 상가리관광지 개발사업의 문제만이 아니라 앞으로 위원회 운영에 있어서 심각한 우려를 낳게 한 사건으로 규정된다. 도민들과 약속한 원희룡 지사의 정책은 상실되었고, 법규위반과 공정성 훼손을 불사한 제주도의 막가파식 개발주의가 다시 전면에 등장했다.

 

원희룡 지사의 중산간 보전정책을 신뢰할 도민은 이제 없다. 대규모 개발사업 가이드라인이 만들어졌지만 절차 이행중인 사업은 배제하고 신규 사업에만 적용하는 것은 이율배반이다. 이는 현재 진행형인 환자의 병을 치료하기 위해 처방전을 만들어 놓고는 정작 해당 환자에게는 처방하지 않고, 새로운 환자에게만 처방하겠다는 것으로 상식의 선을 넘어선 자기변명에 불과하다.

 

이에 우리 제주시민사회단체연대회의는 최근 원희룡 지사의 원칙 없는 보전정책과 개발주의로의 회귀에 대해 심각한 우려를 표한다. 특히 대규모 자본의 중산간 난개발을 막기 위한 원희룡 지사의 정책의지를 가늠할 잣대였던 상가리관광지 개발사업의 심의통과는 제주도정의 도민신뢰 추락과 도민사회의 비판에 직면하게 될 것임을 분명히 한다. 심의과정에서 발생한 각종 문제에 대해서도 명확한 책임을 따져 물을 것이다.

이제 상가리관광지 개발사업 환경영향평가에 대한 제주도의회 동의절차가 남겨졌다. 제주도의회는 제주도의 공공성을 상실한 공유지 활용계획과 중산간 난개발 허용 등에 대해 분명한 책임을 물어야 하며, 각종 문제로 점철된 상가리관광지 개발사업 환경영향평가의 부동의 결정을 통해 중산간 지역 보전정책을 바로 잡아야 한다. 이를 위해 제주시민사회는 끝까지 함께 할 것임을 밝힌다.

 

2015년 4월 20일

 

제주시민사회단체연대회의

곶자왈사람들, 서귀포시민연대, 서귀포여성회, 양용찬열사추모사업회, 제주여성인권연대, 제주경제정의실천시민연합, 제주민주민생평화통일주권연대, 제주여민회, 제주장애인인권포럼, 제주주민자치연대, 제주참여환경연대, 제주평화인권센터, 제주환경운동연합, 제주흥사단, 제주DPI, 제주YMCA, 제주YWCA, 탐라자치연대 (이상 가나다 순 18개 단체)