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제주국제자유도시특별법 시행조례 개정안 입법예고에 따른
주요 골자
1. 특별법 시행조례 개정(안)은 기존 조례상에서 도시계획시설에 의한 특수시설, 일부 편익시설과 관리시설로 제한했던 절대보전지역 내 유원지에 대해 음식점, 놀이 및 위락시설 등 유원지 시설을 사실상 전면허용하고 있어 절대보전지역의 훼손이 우려된다. 따라서 이는 재고되어야 한다.
2. 현행 제주도지리정보시스템(GIS)는 일부 개발사례를 통해 보여지듯 그 정확성과 시효성이 떨어져, 갱신이 요구되고 있다. 따라서, 당장의 갱신이 어렵더라도 현재 개발에 노출돼 있는 곶자왈, 스코리아층, 희귀·특산식물 군락지 등의 등급상향조정 등 등급조정, 혹은 행위제한규제 강화와 같은 보완책이 이번 조례개정안에서 반드시 다뤄져야 한다. 이와 관련해 환경감시특위는 3가지의 방안을 제출하고 있다. 아울러, GIS 갱신주기와 방법등이 조례에서 명시돼야 한다.
3. 조례개정(안)은 지하수관리에 관한 규제를 강화시키는 내용을 폭넓게 담고 있다. 하지만 정작 개발사업에 따른 지하수영향조사는 이미 개발허가가 난 이후 사후적으로 이뤄져 지하수영향조사에 대한 사전평가기능이 확보되지 못하고 있다. 따라서 지하수영향조사시기를 통합영향평가시기와 병행할 수 있도록 명시규정이 마련돼야 한다.
4. 조례상에 위임된 통합영향평가위원회 구성, 지하수관리위원회 구성 등과 관련해, 이의 운영의 공정성을 위해 민간·환경단체의 참여가 이뤄지도록 제도화해야 한다.
제주국제자유도시특별법시행조례개정(안)에 대한 내용별 의견
절대보전지역 내 유원지시설 확대, 재고해야
○ 조례개정(안) 제16조(절대보전지역안에서의 허용행위) 13호는 도시계획시설기준에 관한 규칙에 의한 특수시설 중 조각시설, 편익시설 중 관망탑, 관리시설로서 도로, 주차장, 관리사무소, 화장실로 제한했던 기존 조례상에서의 시설허용범위를 "유원지 조성계획에 의한 시설"로 포괄적으로 허용하고 있어 절대보전지역에 위치한 유원지의 식당, 매점, 놀이 및 위락시설등의 부문별한 시설을 가능토록 하고 있다.
○ 특별법 상에서 절대보전지역은 한라산, 기생화산, 용암동굴 등 자연경관이 뛰어난 지역이나 문화재 보존을 위해 필요한 지역, 생태학적으로 중요한 자연림지역 등으로 명시되고 있다.
○ 현재 절대보전지역내 위치한 유원지가 도내에 산재해 있다는 점을 고려할 때, 관련 개정안 내용은 사실상 절대보전지역의 훼손을 합법화하는 것으로서 시설기준을 종래의 기준 수준으로 환원해야 한다.
○ 또한 16조의 26호를 신설하여 '자연환경을 현저히 훼손하지 아니하는 범위안에서 진입로 등 도로의 개설'을 명시해 유원지 시설확대와 더불어 기 지정된 유원지의 개발범위를 폭넓게 허용하고 있어, 절대보전지역의 훼손이 우려된다.
GIS, 현실적으로 재조정해야
○ 작년 4월 고시된 현행 GIS는 지난 95년 기준으로 작성된 기초자료를 중심으로 구축돼 그 정확성과 시효성이 떨어질뿐만 아니라, 일부 개발사례를 통해 보여지듯 현실과 동떨어진 등급적용으로 곶자왈 등 우수한 자연환경 훼손의 면죄부로 작용하고 있다.
○ 이와 관련, 작년 6월 환경단체에서 이의 등급재조정을 요구하는 [GIS등급기준 및 행위제한 전면 재조정을 위한 관련 조례의 개정청원서]를 도의회에 제출했지만, 도의회는 이를 제대로 된 검토조차 없이 집행부로 떠넘겨 버려, 문제를 회피한 바 있다.
○ 그러나, 현행 GIS에 대해서는 환경단체 뿐만 아니라, 언론과 심지어 제주도에 의해서도 스스로 그 한계가 지적되어 왔다. 따라서 시행조례개정이 추진되는 지금 최소한의 보완책이 마련돼야 한다.
* 2002년 말 도에서 발표한 [제주도 지리정보시스템의 효율적 운영방안]에서는 "보전지구 등급설정의 기초자료인 토지이용 상황도는 1995년도를 기준으로 한 수치지형도와 항공사진을 활용하여 작성하였는데, 기준년도 이후에 토지의 형질변경, 개간 등 토지이용이 많이 변하였기 때문에 자료의 시효성이 떨어지고 있다" 고 지적하고 있다.
○ 따라서 조례개정은 최소한 다음 내용을 반영해야 한다.
▶ GIS 등급조정방안
재조사에 따른 GIS 등급 전면 재조정이 필요하나, 1) 지하수 생태계 관련 주요지역에 대한 등급조정, 혹은 2) 등급조정이 아닌 행위제한규정의 조정을 통한 보전이 필요하며, 최소한 3) 지하수자원보전지구 2등급으로 돼 개발에 노출된 곶자왈 지역 등에 대해서만이라도 1등급으로 상향 조정되어야 한다.
* 이와관련, 제주도는 작년 환경단체의 문제제기와 관련, "향후 보전지역 정비시 곶자왈 지역내 생태적으로
보전가치가 있는 지역에 대하여는 개발행위가 불가능하도록 하는 조항을 신설하는 방안을 검토"하겠다는 입장을 제시한
바 있음.
<1안> 등급상향 조정방안
- 지하수자원보전등급 : 지하수 2등급(오름, 곶자왈, 스코리아층) → 1등급
- 생태계보전등급 : 생태계 3등급 2차림군락지(녹지자연도 7∼8등급지) → 2등급
- 생태계 2등급 희귀식물, 특산식물자생지, 자연림지역 → 1등급
<2안> 행위제한 조정방안
- 지하수 자원보전등급 : 개발행위 금지범위를 지하수자원 1등급 → 2등급,
- 생태계보전등급 : 생태계 2등급 허용행위 기준을 → 3등급으로 확대
<3안: 최소안> 일부 생태적 우수지역을 보전지역으로 재설정
- 대부분 지하수 2등급지로 돼 있는 대규모 곶자왈 지역과 곶자왈 지역내 자연림(2차림 군락지)을 생태적 가치가 높은 지역으로 재평가하고 상위등급으로 편입하거나 보전지구로 지정 - 제주도 면적대비 곶자왈 면적비율 17.18% 에 해당
○ 아울러, GIS 주기적 갱신에 대한 근거확보차원에서만 이뤄진 법률의 내용을 구체화 해 갱신의 유형, 구체적인 주기가 조례상에 명문화 돼야 한다.
* '97년 중산간종합조사보고서는 '데이터 갱신주기'와 관련, 년차별 갱신, 재조사 주기에 따른 갱신,
수치지도 갱신주기에 따른 갱신 등 3가지 종류의 주기로 갱신주기를 정할 수 있도록 하고 있는 바,
이를 종합적으로 혼용할 수 있는 방안이 마련되어야 함.
※ [제주도 중산간종합조사] 최종보고서의 '데이터 갱신주기' ( '97. 3)
지하수영향조사, 사전영향평가 기능 확보돼야
(지하수영향조사 시점 명시규정으로 마련돼야)
○ 현재 개발사업과정에서 지하수개발·이용에 따른 허가와 지하수영향조사는 개발사업 허가절차와는 별도로 이루어 지고 있음,
○ 때문에, 개발사업에 따른 중요한 평가요소인 지하수영향조사가 대부분 개발사업 허가 이후 사후적으로 이뤄져, 사전영향평가기능을 갖지 못함.
* 통합영향평가 협의과정에서도 지하수 관련협의는 법률적 판단 수준에서만 이뤄져, 개발사업으로 인한 지하수부문의 실질적인 영향평가는 사실상 이뤄지지 않는 실정임.
○ 따라서, 개발사업 인·허가 과정에서 지하수영향조사에 대한 시점을 명시적으로 규정해야 하며, 그 시기를 통합영향평가 시기와 동시적으로 진행될 수 있도록 하여 개발사업으로 인한 지하수영향이 사전적으로 평가될 수 있는 기능이 확보되어야 함.
조례상 위임된 환경관련 기구의 민간참여확대
○ 현행 특별법시행조례 63조에 규정된 제주도통합영향평가심의위원회의 구성과 관련, 현재 13명으로 구성·운영 중인 [환경영향평가 심의위원회]는 환경현안과 관련해 그 공정성과 객관성의 논란의 대상이 되는 위원회임에도 당연직 3인을 제외하고는 전부 대학교수로만 이뤄져 있으며, 심지어는 심의대상인 영향평가 작성수행자가 심의위원으로서 참여하는 등 파행적 구조로 운영되고 있어, 민간·환경단체의 참여를 조례상에서 명시해야 한다.
* 현행 환경부 훈령(제479호. 2001. 1. 8)에 의하면 '환경영향평가 전문위원회' 구성과 관련 환경, 도시계획, 토목·건축 등 분야에서 대학교수, 연구기관의 연구원 등의 정수를 규정하고 있으며, 여기에 '환경단체 또는 시민단체의 임원 3인 이내'를 명시적으로 규정하고 있다. 이에 따라 대구, 전주, 영산강, 낙동강청 등에 전부 시민단체 참여가 보장되고 있다.
○ 아울러, 조례 제44조에 의한 [지하수관리위원회] 또한 '지하수관리계획 수립·변경', '지하수영향조사서의 심사', '지하수 특별관리구역의 지정 및 관리에 대한 평가' 등 중요한 기능을 수행하고 있음에도, 조례상에 공무원과 관련전문가로만 제한해 놓아 환경단체, 혹은 환경단체 추천인사의 참여가 이뤄지지 않고 있다. 따라서, 이의 민간·환경단체의 참여 또한 명시적으로 보장돼야 한다.
'도민지원' 구체화해야
○ 금번 개정공포된 특별법은 외자유치를 위한 절차간소화와 인센티브 확대에 초점을 두고 있는 바, 조례에서는 외자유치책으로 치우친 법률상의 불균형을 도민을 위한 '구체적 지원' 등 균형적 보완에 두어져야 한다.
○ 특별법 제68조에 의한 특별개발우대사업은 개발사업의 도민참여를 위해 열어놓은 유일한 조항임에도 이렇다할 실적이 없는 것으로 파악되고 있다. 이와 관련, 시행조례 136조(특별개발우대사업의 지정)는 사업자 지정과정에서 지정신청서만 제출하면 지정되도록 한 유입자본에 비해 종합계획심의회의 심의를 거치도록 하는 등 오회려 절차면에서 까다롭고, 무엇보다도 투자유인을 위해 개발컨셉(프로그램)이 제공되는 대형사업과 달리, 전적으로 사업의 '발굴-추진'과정을 도민 스스로에게 맡기는 소극적 정책 수준으로 일관하고 있음.
○ 아울러, 기반시설과 보조금 정도를 제공할 수 있도록 한 '137조(특별개발우대사업의 지원)' 조항을 '민원지원'(투자 옴부즈만), '산-학-촌 연계'지원 등 적극적 지원방안이 구체적으로 모색돼야 한다.
○ 특별법 시행령 42조(인근지역주민의 우선고용)와 관련, 이 조항은 농촌지역의 고령화, 공동화에 비춰 고용수준을 하급직, 일용직화 될 우려를 방어하지 못하므로, 인근지역 '출신'과 같은 내용으로 확대해 개발사업으로 인한 고용과정이 인구유입과 지역공동체 활성화 효과로 이어질 수 있도록 하는 방안이 강구돼야 한다.
1. 특별법 시행조례 개정(안)은 기존 조례상에서 도시계획시설에 의한 특수시설, 일부 편익시설과 관리시설로 제한했던 절대보전지역 내 유원지에 대해 음식점, 놀이 및 위락시설 등 유원지 시설을 사실상 전면허용하고 있어 절대보전지역의 훼손이 우려된다. 따라서 이는 재고되어야 한다.
2. 현행 제주도지리정보시스템(GIS)는 일부 개발사례를 통해 보여지듯 그 정확성과 시효성이 떨어져, 갱신이 요구되고 있다. 따라서, 당장의 갱신이 어렵더라도 현재 개발에 노출돼 있는 곶자왈, 스코리아층, 희귀·특산식물 군락지 등의 등급상향조정 등 등급조정, 혹은 행위제한규제 강화와 같은 보완책이 이번 조례개정안에서 반드시 다뤄져야 한다. 이와 관련해 환경감시특위는 3가지의 방안을 제출하고 있다. 아울러, GIS 갱신주기와 방법등이 조례에서 명시돼야 한다.
3. 조례개정(안)은 지하수관리에 관한 규제를 강화시키는 내용을 폭넓게 담고 있다. 하지만 정작 개발사업에 따른 지하수영향조사는 이미 개발허가가 난 이후 사후적으로 이뤄져 지하수영향조사에 대한 사전평가기능이 확보되지 못하고 있다. 따라서 지하수영향조사시기를 통합영향평가시기와 병행할 수 있도록 명시규정이 마련돼야 한다.
4. 조례상에 위임된 통합영향평가위원회 구성, 지하수관리위원회 구성 등과 관련해, 이의 운영의 공정성을 위해 민간·환경단체의 참여가 이뤄지도록 제도화해야 한다.
제주국제자유도시특별법시행조례개정(안)에 대한 내용별 의견
절대보전지역 내 유원지시설 확대, 재고해야
○ 조례개정(안) 제16조(절대보전지역안에서의 허용행위) 13호는 도시계획시설기준에 관한 규칙에 의한 특수시설 중 조각시설, 편익시설 중 관망탑, 관리시설로서 도로, 주차장, 관리사무소, 화장실로 제한했던 기존 조례상에서의 시설허용범위를 "유원지 조성계획에 의한 시설"로 포괄적으로 허용하고 있어 절대보전지역에 위치한 유원지의 식당, 매점, 놀이 및 위락시설등의 부문별한 시설을 가능토록 하고 있다.
○ 특별법 상에서 절대보전지역은 한라산, 기생화산, 용암동굴 등 자연경관이 뛰어난 지역이나 문화재 보존을 위해 필요한 지역, 생태학적으로 중요한 자연림지역 등으로 명시되고 있다.
○ 현재 절대보전지역내 위치한 유원지가 도내에 산재해 있다는 점을 고려할 때, 관련 개정안 내용은 사실상 절대보전지역의 훼손을 합법화하는 것으로서 시설기준을 종래의 기준 수준으로 환원해야 한다.
○ 또한 16조의 26호를 신설하여 '자연환경을 현저히 훼손하지 아니하는 범위안에서 진입로 등 도로의 개설'을 명시해 유원지 시설확대와 더불어 기 지정된 유원지의 개발범위를 폭넓게 허용하고 있어, 절대보전지역의 훼손이 우려된다.
GIS, 현실적으로 재조정해야
○ 작년 4월 고시된 현행 GIS는 지난 95년 기준으로 작성된 기초자료를 중심으로 구축돼 그 정확성과 시효성이 떨어질뿐만 아니라, 일부 개발사례를 통해 보여지듯 현실과 동떨어진 등급적용으로 곶자왈 등 우수한 자연환경 훼손의 면죄부로 작용하고 있다.
○ 이와 관련, 작년 6월 환경단체에서 이의 등급재조정을 요구하는 [GIS등급기준 및 행위제한 전면 재조정을 위한 관련 조례의 개정청원서]를 도의회에 제출했지만, 도의회는 이를 제대로 된 검토조차 없이 집행부로 떠넘겨 버려, 문제를 회피한 바 있다.
○ 그러나, 현행 GIS에 대해서는 환경단체 뿐만 아니라, 언론과 심지어 제주도에 의해서도 스스로 그 한계가 지적되어 왔다. 따라서 시행조례개정이 추진되는 지금 최소한의 보완책이 마련돼야 한다.
* 2002년 말 도에서 발표한 [제주도 지리정보시스템의 효율적 운영방안]에서는 "보전지구 등급설정의 기초자료인 토지이용 상황도는 1995년도를 기준으로 한 수치지형도와 항공사진을 활용하여 작성하였는데, 기준년도 이후에 토지의 형질변경, 개간 등 토지이용이 많이 변하였기 때문에 자료의 시효성이 떨어지고 있다" 고 지적하고 있다.
○ 따라서 조례개정은 최소한 다음 내용을 반영해야 한다.
▶ GIS 등급조정방안
재조사에 따른 GIS 등급 전면 재조정이 필요하나, 1) 지하수 생태계 관련 주요지역에 대한 등급조정, 혹은 2) 등급조정이 아닌 행위제한규정의 조정을 통한 보전이 필요하며, 최소한 3) 지하수자원보전지구 2등급으로 돼 개발에 노출된 곶자왈 지역 등에 대해서만이라도 1등급으로 상향 조정되어야 한다.
* 이와관련, 제주도는 작년 환경단체의 문제제기와 관련, "향후 보전지역 정비시 곶자왈 지역내 생태적으로
보전가치가 있는 지역에 대하여는 개발행위가 불가능하도록 하는 조항을 신설하는 방안을 검토"하겠다는 입장을 제시한
바 있음.
<1안> 등급상향 조정방안
- 지하수자원보전등급 : 지하수 2등급(오름, 곶자왈, 스코리아층) → 1등급
- 생태계보전등급 : 생태계 3등급 2차림군락지(녹지자연도 7∼8등급지) → 2등급
- 생태계 2등급 희귀식물, 특산식물자생지, 자연림지역 → 1등급
<2안> 행위제한 조정방안
- 지하수 자원보전등급 : 개발행위 금지범위를 지하수자원 1등급 → 2등급,
- 생태계보전등급 : 생태계 2등급 허용행위 기준을 → 3등급으로 확대
<3안: 최소안> 일부 생태적 우수지역을 보전지역으로 재설정
- 대부분 지하수 2등급지로 돼 있는 대규모 곶자왈 지역과 곶자왈 지역내 자연림(2차림 군락지)을 생태적 가치가 높은 지역으로 재평가하고 상위등급으로 편입하거나 보전지구로 지정 - 제주도 면적대비 곶자왈 면적비율 17.18% 에 해당
○ 아울러, GIS 주기적 갱신에 대한 근거확보차원에서만 이뤄진 법률의 내용을 구체화 해 갱신의 유형, 구체적인 주기가 조례상에 명문화 돼야 한다.
* '97년 중산간종합조사보고서는 '데이터 갱신주기'와 관련, 년차별 갱신, 재조사 주기에 따른 갱신,
수치지도 갱신주기에 따른 갱신 등 3가지 종류의 주기로 갱신주기를 정할 수 있도록 하고 있는 바,
이를 종합적으로 혼용할 수 있는 방안이 마련되어야 함.
※ [제주도 중산간종합조사] 최종보고서의 '데이터 갱신주기' ( '97. 3)
지하수영향조사, 사전영향평가 기능 확보돼야
(지하수영향조사 시점 명시규정으로 마련돼야)
○ 현재 개발사업과정에서 지하수개발·이용에 따른 허가와 지하수영향조사는 개발사업 허가절차와는 별도로 이루어 지고 있음,
○ 때문에, 개발사업에 따른 중요한 평가요소인 지하수영향조사가 대부분 개발사업 허가 이후 사후적으로 이뤄져, 사전영향평가기능을 갖지 못함.
* 통합영향평가 협의과정에서도 지하수 관련협의는 법률적 판단 수준에서만 이뤄져, 개발사업으로 인한 지하수부문의 실질적인 영향평가는 사실상 이뤄지지 않는 실정임.
○ 따라서, 개발사업 인·허가 과정에서 지하수영향조사에 대한 시점을 명시적으로 규정해야 하며, 그 시기를 통합영향평가 시기와 동시적으로 진행될 수 있도록 하여 개발사업으로 인한 지하수영향이 사전적으로 평가될 수 있는 기능이 확보되어야 함.
조례상 위임된 환경관련 기구의 민간참여확대
○ 현행 특별법시행조례 63조에 규정된 제주도통합영향평가심의위원회의 구성과 관련, 현재 13명으로 구성·운영 중인 [환경영향평가 심의위원회]는 환경현안과 관련해 그 공정성과 객관성의 논란의 대상이 되는 위원회임에도 당연직 3인을 제외하고는 전부 대학교수로만 이뤄져 있으며, 심지어는 심의대상인 영향평가 작성수행자가 심의위원으로서 참여하는 등 파행적 구조로 운영되고 있어, 민간·환경단체의 참여를 조례상에서 명시해야 한다.
* 현행 환경부 훈령(제479호. 2001. 1. 8)에 의하면 '환경영향평가 전문위원회' 구성과 관련 환경, 도시계획, 토목·건축 등 분야에서 대학교수, 연구기관의 연구원 등의 정수를 규정하고 있으며, 여기에 '환경단체 또는 시민단체의 임원 3인 이내'를 명시적으로 규정하고 있다. 이에 따라 대구, 전주, 영산강, 낙동강청 등에 전부 시민단체 참여가 보장되고 있다.
○ 아울러, 조례 제44조에 의한 [지하수관리위원회] 또한 '지하수관리계획 수립·변경', '지하수영향조사서의 심사', '지하수 특별관리구역의 지정 및 관리에 대한 평가' 등 중요한 기능을 수행하고 있음에도, 조례상에 공무원과 관련전문가로만 제한해 놓아 환경단체, 혹은 환경단체 추천인사의 참여가 이뤄지지 않고 있다. 따라서, 이의 민간·환경단체의 참여 또한 명시적으로 보장돼야 한다.
'도민지원' 구체화해야
○ 금번 개정공포된 특별법은 외자유치를 위한 절차간소화와 인센티브 확대에 초점을 두고 있는 바, 조례에서는 외자유치책으로 치우친 법률상의 불균형을 도민을 위한 '구체적 지원' 등 균형적 보완에 두어져야 한다.
○ 특별법 제68조에 의한 특별개발우대사업은 개발사업의 도민참여를 위해 열어놓은 유일한 조항임에도 이렇다할 실적이 없는 것으로 파악되고 있다. 이와 관련, 시행조례 136조(특별개발우대사업의 지정)는 사업자 지정과정에서 지정신청서만 제출하면 지정되도록 한 유입자본에 비해 종합계획심의회의 심의를 거치도록 하는 등 오회려 절차면에서 까다롭고, 무엇보다도 투자유인을 위해 개발컨셉(프로그램)이 제공되는 대형사업과 달리, 전적으로 사업의 '발굴-추진'과정을 도민 스스로에게 맡기는 소극적 정책 수준으로 일관하고 있음.
○ 아울러, 기반시설과 보조금 정도를 제공할 수 있도록 한 '137조(특별개발우대사업의 지원)' 조항을 '민원지원'(투자 옴부즈만), '산-학-촌 연계'지원 등 적극적 지원방안이 구체적으로 모색돼야 한다.
○ 특별법 시행령 42조(인근지역주민의 우선고용)와 관련, 이 조항은 농촌지역의 고령화, 공동화에 비춰 고용수준을 하급직, 일용직화 될 우려를 방어하지 못하므로, 인근지역 '출신'과 같은 내용으로 확대해 개발사업으로 인한 고용과정이 인구유입과 지역공동체 활성화 효과로 이어질 수 있도록 하는 방안이 강구돼야 한다.