될 때까지 추진한다는 영리병원, 브레이크 없는 제왕적 도지사

도민여론마저 거부하는 ‘영리병원 집착증’

“도민의 뜻을 겸허하게 받아들이겠다” ... “영리법인 병원은 여건이 성숙되면 도민의 의견을 수렴하고 충분한 토론을 거쳐 추진하겠다”

이 말은 작년 제주사회를 태풍으로 휘감았던 영리병원 도입 정책과 관련해 도민여론조사 결과 직후 나온 제주도지사의 말이다. 2005년 제주특별자치도 입법 과정에서부터 집요하게 추진해왔던 영리병원 도입정책이 작년 여론조사결과 무산된 데 대해, 바로 그 조사결과를 발표하면서 나온 언급이다.

그런데 ‘도민의 의견을 겸허히 받아들이겠다’고 해놓고, ‘여건이 성숙해지면 추진하겠다’는 것은 또 무엇인가? 여건성숙론을 제기하면서 앞에다 붙인 말에서 이 발언의 진위는 분명해진다.

“제주의 미래를 위해 이 제도는 반드시 도입되어져야 한다는 소신에는 변함이 없으며 훗날 분명 역사가 평가할 것이라 확신한다”

이 말이 그것이다. 한 마디로, 여론조사 결과 확인된 도민여론은 틀렸고, 도지사로서 자신의 소신만이 옳다는 주장이다. 그리고 다음 날 아침 라디오 인터뷰 과정에서 김태환 제주도지사는 “도민 여론이 성숙하면 다시 도민과 토론해서 추진해 나가겠다”고 입장을 분명히 했다. 도민여론이 성숙하지 못했기 때문에 영리병원 도입이 좌절되었다는 뉘앙스다.

실제로 제주도 당국은 올해 들어 영리병원을 ‘투자개방형 병원’으로 이름을 바꿔 부르기로 하고, 각종 도정현안 설명 등을 이유로 또 다시 여론몰이에 나서고 있다.

2011년까지 매년 제도개선이라는 이름으로 법개정이 이뤄지도록 한 제주특별자치도 입법과정에서 해마다 영리병원 도입여부는 뜨거운 감자가 되고 있다. 그런데 작년, 촛불정국하에서 제기된 현정부의 의료민영화 정책의 문제가 알려지면서 중앙정부는 이의 핵심정책인 영리병원 도입여부에 대해 먼저 도민여론 반영을 주문하였고, 제주도 당국이 여론조사 방식으로 이를 추진하려 하였다. 때문에 제주도 당국은 여론조사를 위해 사활을 걸고 나섰던 것이다. 그러나 언론들로부터 군사독재시절을 방불케한다는 비난을 들을 만큼, 각종 관변단체에서부터 여성단체, 자생단체, 경제단체, 노조는 물론, 임시 반상회 강행을 통한 주민동원과 심지어 자치경찰과 119소방대원들까지 동원한 관제여론몰이에도 불구하고 제주도 당국은 이를 관철시키지 못했다. 여론조사 결과 ‘반대’로 드러났기 때문이다.

그런데 제주도지사는 왜 이토록 영리병원 정책에 열을 올리는 것일까?

과연 그의 말대로 수입개방 등의 영향으로 그 동안 제주경제를 주도해 온 감귤산업 등이 흔들리기 때문일까? 그래서 의료, 교육이 승부수를 걸 수 있는 경쟁력 산업이라고 판단했기 때문일까?

김태환 제주지사는 작년 말 송년 기자회견을 통해 지난 2007년 제주도 GRDP 실질성장률이 충남, 경기에 이어 3위를 차지했다고 자평한 바 있다. 마치 자신이 추구해 온 규제완화와 외자유치 정책의 성과인 듯 뉘앙스를 드러낸 것이다. 그러나 이 데이터를 내놓은 통계청 자료에 따르면 이를 주도한 것은 제주의 1차 산업(15.3%)이었다. 지난 2006년말 한국은행 보고서도 1999년 이후, 2000년대 들어 급격히 둔화되기 시작한 제주지역 경제성장률을 그나마 소폭이라도 성장세를 유지하며 뒷받침 해 온 것이 바로 1차 산업이었음을 보여주고 있다. 제주도 1차산업은 전체 산업구조상 그 비중(17.8%)이 여전히 전 산업 중에서 가장 높을 뿐만 아니라, 전국 평균 3.4%에 비해 5~6배 높은 실정이다. 특히 친환경 농업은 2003년 이후 꾸준히 증가하고 있다.

그런데도 이제는 교육이나 의료같은 서비스 산업으로 승부를 걸어야 한다며 영리병원에 대한 집착을 놓치 않고 있는 것이다. 왜 일까?

제왕적 도지사의 출현과 규제완화의 선점논리로 변질된 특별자치

제주도는 지난 2006년 7월 이른바 ‘특별자치도’로 명명되었다. 노무현 정부의 분권정책에 따른 일종의 ‘시범도’개념에 불과한 이것을 당시 제주도 당국은 제주가 경제적 번영을 이룰 수 있는 제도적 조치인냥 이를 대대적으로 홍보하였다. 한 마디로 2000년 들어 추진해 온 국제자유도시 정책이 이 특별한 조치로 인해 제주도만의 효과를 누릴 수 있다는 것이었고, 그 내용은 제주가 먼저 원하는 분야에서 관련 법제 이양을 통해 규제완화의 이른바 ‘선점 효과’를 누릴 수 있다는 것이었다. 그 대표적인 것이 바로 의료와 교육의 산업화 정책인 것이다. 하지만, 어느 분야보다도 국민적 동의기반을 필요로 하는 의료와 교육분야에서의 시장화 정책은 전국적인 시민사회 반발을 동반하였고, 번번히 국회에서 제동이 걸렸다. 그런 사이, 제주도민들은 경제적 번영을 가져다 줄 메리트로 여겨졌던 특별자치도가 출범한지 2년이 되도록 이렇다할 성과가 드러나지 않자 불만여론을 지속적으로 고조시켜 왔다. 심지어는 향후 발전가능성에 대해서도 회의감이 퍼지면서 제주도 당국의 조급증은 커질 수 밖에 없고, 모든 정책 분야에서 무리한 행보를 노골적으로 드러내기 시작한 것이다.

이러한 사정은 비단 영리병원이나 영리학교와 같은 분야 뿐만이 아니다.

최근에는 제주도에서 20년 이상 찬반논란을 벌여오다 지난 2004년 환경부 지침에 따라 스스로 포기선언을 했던 한라산 케이블카를 정권이 바뀌었다는 이유로 “도의 방침은 이미 있었던 것”이라며 재추진에 나서고 있다. 여기에 이명박 정부조차 허용불가를 선언한 내국인카지노를 도입하기 위해 관광협회를 앞세워 용역을 하고 찬성의견 일색의 반쪽짜리 공청회로 도민여론을 몰고 가고 있다.

 ‘민군복합형 관광미항’으로 이름만 바꿔 추진 중인 제주 해군기지 건설을 주도한 것도 제주도 당국의 경제활성화 논리였다. 그러나 올해 들어 해군기지 건설이 본격화되면서 제주도는 완전히 ‘왕따’ 신세다. 정부로부터 기지건설에 따른 이렇다할 경제적 인센티브도 따내지 못하였고, 한편으로 환경파괴와 첨예한 주민갈등 문제에 등 돌린 정부와 해군에 끌려다니며 도민들로부터 반감만 고조시키고 있는 것이다.

도민사회에서는 특별자치도 실시 이후 2년이 지난 지금 남은 것은  시․군 기초자치권 폐지와 빨간불이 켜진 지방재정, 그리고 비대해질대로 비대해진 도지사 권력 뿐이라는 여론이 회자되고 있다. 시민사회 일각에서 우려했던 ‘제왕적 도지사’의 출현이 특별자치도 시행 2년을 경과하면서 서서히 그 면모를 드러내고 있는 것이다.

브레이크 풀린 그들만의 ‘특별자치’

문제는 이러한 제주도의 무리한 행보에 제동을 걸 수 있는 브레이크 장치가 없다는 것이다. 도의회가 있지만, 제도적으로 견제력에 한계가 있을뿐더러 정치적으로도 더 이상 말이 먹혀 들지 않는 분위기다. 도의회 스스로도 사안마다 날을 세워 도정을 비판하지만, 우선 지역구 챙기기조로 집행부가 챙겨주는 예산에 포위된 대부분의 도의원들의 그것은 언론용 이상의 것이 될 수 없다. 의회가 아니라면, 주민들이 직접 도정을 견제할 수 있어야 하지만, 예컨대 주민소환제가 거꾸로 개별법 수준에 제주특별법을 갖다 맞추는 식이니, 이는 훨씬 요원한 문제가 되고 있다. 주민참여예산 조례제정을 놓고도 3년째 표류만을 거듭하고 있는 현실이다.

특별자치는 ‘이상적 자유시장 모델’을 모토로 한 국제자유도시정책의 규제완화 수단으로 완전히 전락하고 말았다. 사정이 이렇게 되자, 분권이니 자치니 하는 것에 대한 회의감만 커지는 분위기다. 무엇보다 주민의 삶의 질을 스스로 개선할 수 있는 조건을 제도적으로 먼저 챙기고, 풀뿌리에서 꿈틀대는 주민들의 새로운 상상력, 제주의 역사와 문화에 옷을 입히고 이를 매개로 지역의 미래를 이야기하자는 수많은 제안들은 오로지 규제완화와 외자유치라는 거대담론에 묻힌채 도민들은 막연한 경제적 기대심리에서 헤어나오지 못하는 현실, 이것이 제주특별자치도 제주의 현실이다.

이런 제주특별자치가 만들어낸 것 들이라곤, 실제로 도지사가 중요한 성과로 꼽는 농업진흥지역 해제정책을 비롯해 투자자의 수지타산 요구에 맞춘 기색이 역력한 초고층 빌딩건축을 위한 고도완화와 같은 것들이다. 작년과 올해 초, 교수, 전문가라는 사람들이 잇따라 구속되면서 터진 환경영향평가 비리사건은 분권이라는 명분으로 이뤄진 권한이양이 1차원적 연고와 개발관료의 이해관계로 작동되는 지역사회의 전근대적 메커니즘하에서 어떤 식으로 지역을 병들게 하는지 보여준 전형적인 사례가 아닐 수 없다.

특별자치, 이 고삐풀린 ‘그들만의 자치’는 지난 민선자치 10여년이 만들어낸 결정체이다. 제주도는 1991년 제정된 ‘제주도개발특별법’ 이래로 특별법을 만들고 바꾸고 하는 일에 매달려 왔다. 2002년에 국제자유도시특별법으로 바꿔 제정하였고, 2006년 특별자치도특별법으로 다시 이름을 바꿔 달았다. 특별자치도 시행 이후에는 해마다 법개정이 최대 현안이 되고 있다. 결국 이는 중앙정부와의 협상을 늘 의제로 부각시키면서 자치보다는 ‘중앙절충’이라고 불리는 중앙의존도만 심화시키는 역현상만 만들어내고 있다. 그리고 이를 관통하는 논리는 오로지 ‘개발’인데 ‘외자유치’, ‘규제완화’, ‘자유시장’과 같은 담론 들은 주민들을 끝없이 현혹시키면서 토호들의 지역사회 기득권 유지의 효과적인 논리로 작동되어 오고 있다. 그 사이 제주의 실물경제를 지탱해오던 감귤, 밭농업, 관광업 등은 개별경쟁력을 충분히 갖출 수 있는 기회마저 상실하고, 제주의 산업경쟁력 전반은 쇠퇴하였으며 주민 삶의 질은 나빠질대로 나빠지고 말았다.

그 결과, ‘아토피 유병률 전국 1위’, ‘골프장 개발률 전국 1위’, ‘도로개발률 전국 1위’, 그리고 서울 여의도 면적 10배의 숲을 사라지게 한 10년 동안의 ‘산림면적 감소율 전국 1위’ 같은 새롭운 오명들이 제주의 이름을 대신하기 시작했던 것이다.

중앙토호와 지역토호가 만나는 광장, 제주

다시 처음으로 돌아가보자. 그런데 진짜로 제주도지사가 영리병원에 집착하는 것이 과연 성과에 대한 조급증 때문일까? 그것이 대다수 도민의 막연한 경제적 기대심리와 도지사의 정치적 실적주의가 만나 빚어진 결과라 할지라도 지금의 모습을 설명하기엔 뭔가 부족하다.

뻔히 첨예한 논란이 예상되는데도 수년 전 종결된 한라산 케이블카 문제를 다시 꺼내들고, 대통령조차 불허입장을 이미 밝힌, 되지도 않을 카지노 정책에 골몰하고, 아무리 따져봐도 제주경제에 큰 이익을 남기지 않을 것 같은 해군기지 같은 것들을 귀막고 밀어붙이는 연유는 무엇일까?

그 실체가 어디까지인지 분명히 짚기는 어렵지만 이른바 지역토호, 기득권의 요구 때문은 아닐까? 정치인으로서 그들의 동원력과 지지에 기반한 도지사 입장에서, 되든 안되든 이런 류의 정책들은 거부 할 수 없는 요구일 것이다. 심지어 영리병원처럼 도민여론 절반 이상이 반대하다고 해도, 자신의 정치기반이 위협받지 않을려면 그들의 요구를 먼저 앞세우는 것은 어쩌면 당연한 일이다.

한편, 제주는 더 이상 지역토호만의 전유공간이 아니다. 이미 15년 전 필자가 속한 단체에서는 그야말로 ‘발로 뛰어’ 토지대장 때고 등기부등본 때가며 제주도 주요 관광개발예정지의 토지소유실태를 조사해 공개한 바 있다. 그 결과 이미 당시에 제주의 노른자 부위 대부분의 토지들이 재벌, 정치인을 비롯한 외지인의 소유임이 밝혀졌다. 즉, 제주의 개발은 개발로 인한 단기적인 건설 떡고물을 챙기는 지역의 토목건설족들과 지가상승을 노린 중앙토호들의 이해관계가 맞아떨어지면서 십수년째 지속되고 있는 것이다. 현재 운영 중인 20개가 넘는 골프장에도, 콘도, 호텔들이 이미 넘쳐나는 공급에도 계속 지어지는 것은 이것으로 밖에 설명할 길이 없다.

또 다른 한 측면은, 직접적인 토지개발로 인한 이익과 달리, 정책효과에서 제주를 경유해 이익을 챙기려는 중앙토호들의 접근이다. 영리병원은 이의 대표적 사례일 것이다. 제주에서 이 규제가 풀리는 순간, 경제자유구역으로 지정된 지역들이 달려들 것은 뻔하고 이를 통해 그 효과가 전국화 된다면, 이것으로 이익을 보는 중앙의 토호, 혹은 재벌들은 ‘손 안대고 코푸는’ 이익을 기대할 수 있기 때문이다. 실제로 노무현 정부 말기, 어느 회의자리에서 중앙정부 정책에 직접 관여했던 한 인사가 영리병원 정책은 제주의 핵심산업을 빙자한 ‘테스트 베드(test bed)'정책 이었음을 은연 중에 고백한 것을 들은 기억이 있다.

최근 이명박 정부는 이른바 ‘5+2 광역권발전계획’이라는 것을 통해 제주도의 선도산업으로 ‘물산업’을 찍어줬다. 제주에서 이렇다할 공론의 기회조차 가질 새 없이 여기는 이것, 저 곳은 이 산업, 하는 식으로 제주에는 물산업을 제주의 성장을 선도할 산업으로 지정(!)해준 것이다. 그런데 제주의 물산업론 또한 영리병원의 그것과 상당히 닮아 있다. 물 민영화가 이명박 정부의 핵심정책 중의 하나임을 상기할 때, 짐작하고도 남음이 있다.

더 이상 맡겨둘 수 없다는 절박함에서부터 _ 황폐함에서 비로소 싹트는 꿈

제주의 경제는 여전히 전국수준에서 크게 뒤쳐진 상태를 면치 못하고 있다. 주민 삶의 질은 나빠졌고, 그나마 보루라고 여겨지던 제주의 자연환경도 곳곳이 망가지고 파헤쳐지고 있다. 지난 10여 동안 땅내주고, 돈 내주면서 추진돼 왔던 국제자유도시정책에도 불구하고, 외자유치는 여전히 미미하고, 설령 그것이 잘된다 하더라도 주민의 삶이 나아진다는 믿음은 사라진지 오래다. 수많은 골프장이 마을마다 외자유치라는 이름으로 만들어졌지만 정작 마을 사람들의 삶은 나아지지 않았다는 것만 봐도 금방 드러난다. 더 이상 관료 기득권에 기반한 지방정치의 리더십은 제주의 미래를 밝힐 수 없다는 절박함이 팽배해지고 있다.

하루가 멀다 하고 무슨 토론회니 세미나니, 혹은 용역 공청회니 하면서 신성장산업이니 전략산업이니 공론은 무성하지만, 정작 전국 최고 수준의 지역의 영세자영업자는 점점 늘어만 가고 지역경제는 토목관료와 건설토호들의 전유물처럼 작동되고 있는 실정이다.

여기에 비대해진 행정권력은 점점 노골적으로 언로를 통제하면서 그 기득권을 고착화시키고 있다. 세계자연유산 제주, 혹은 세계평화의 섬 제주라는 주어진 기회요인조차 개발이나 국제자유도시 논리의 하위범주에서만 인정받는 현실에서 주민들이 상상할 수 있는 ‘좋은 미래’는 없다.

그래서 많은 사람들이 2010년을 얘기하기 시작한다. 주민들, 도민들의 상상력을 충족시킬뿐더러, 그것을 이룰 수 있는 기회를 함께 만들 수 있는 주체는 더 이상 특정의 누구, 특정의 관료출신, 특정의 중앙인물이 될 수 없다. 이미 그 결과를 경험치로 충분히 겪은 제주도민들에게 이를 이룰 주체는 바로 도민, 우리 스스로가 유일한 대안임이 드러나고 있는 것이다.

대선이나 총선때만 되면, 언론에서는 흔히 제주를 미국의 뉴햄프셔로 위치짓곤 한다. 전국의 1%에 해당하는 멀리 떨어진 섬이지만, 제주가 한국정치의 향방을 결정하는 표본이 된다는 의미에서다. 2010년, 제주가 한국사회 풀뿌리의 진정한 씨앗으로 움트는 해로 상정해 봄은 어떨까? 우석훈씨가 책에서 말한대로, 왜 꼭 경제성장이 필요한가 하는 근본적 물음을 진지하게 탐색해보는 곳으로, 에너지와 자원은 덜 쓰고 지식과 문화가 풍요로운 그런 곳으로, 영리병원보다 공공의료를 통해 일자리가 늘어난 모범사례지역으로, 방문하거나 관광하고 싶은 곳이 아니라 ‘살고 싶은 곳’으로 ...

그렇게 만들어가는 이정표를 2010년 제주에서 세워가는 것은 비단 꿈일까? <끝>