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보전 vs 개발 이익…냉정한 평가 필요
보전 vs 개발 이익…냉정한 평가 필요
[제주개발 20년, 그 현장에 서다](1)프롤로그
[한라일보-천주교생명위원회-참여환경연대 공동기획]
입력날짜 : 2011. 04.27. 00:00:00
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유네스코 인정 ‘트리플 크라운’ 영예 불구
면적대비 골프장·도로 개발률 ‘전국 최고’
1991년 특별법이후 성찰통한 재정립 필요
○… 한라일보와 천주교제주교구 생명위원회, 제주참여환경연대는 제주개발의 현주소를 진단하고, 지속가능한 제주의 방향을 제시하기 위해 제주개발의 현장을 찾는 공동기획을 연중 실시한다
이번 기획은 지난 1991년 제주도개발특별법 제정을 기준으로 이후 본격화된 관광개발에 대해 그 실태와 문제점, 대안을 현장을 통해 탐색해보기 위한 것으로 ▷개발에 따른 경관훼손 ▷골프장 등 중산간 개발 ▷하천개발 ▷곶자왈 파괴 ▷해안매립과 해안선 파괴 등의 주제로 이어갈 예정이다. <편집자 주>…○
# 자연유산 제주, 여전히 개발로 몸살
자연이 척박해 사람들이 고단한 삶을 살아야 했던 제주, 그런 제주가 오늘 날 세계가 인정하는 천혜의 장소가 되고 있다. 지난 2002년에는 유네스코로부터 세계생물권보전지역으로 지정받았고, 2007년에는 세계자연유산, 그리고 작년 세계지질공원으로 인정되면서 '트리플 크라운'이라는 영예를 안게 된 것이다. 사람이 살기에 척박하기만 했던 자연이 오늘날 세계인이 인정하고 공유하는 귀중한 자연유산으로 그 가치를 인정받게 된 것이다.
그러나 한편으론, 여전히 제주의 자연은 곳곳에서 이뤄지는 각종 개발로 몸살을 앓고 있다. 몇 년 전까지 3개단지 20개지구 개발이라고 불렸던 관광개발 사업이 여전히 진행형에 있으며, 국제자유도시 정책 추진 이후에는 선도프로젝트, 투자진흥지구라는 이름으로 개발사업이 추가되었다. 여기에 지난 1995년 민선자치 이후 본격화된 골프장 개발도 이미 포화상태에 이를 만큼 붐을 형성했다. 제주자치도에 따르면 2010년 12월 현재 기존 관광단지와 지구개발, 국제자유도시 사업, 투자진흥지구 등의 이름으로 진행중인 개발사업은 총 47개소에 이른다. 면적으로는 대략 1,400여만평 수준이다. 골프장은 작년 9월 현재 운영 중인것만 28개소, 면적으로 대략 1,000만평에 이른다. 여기에 추가적으로 6개소의 골프장 개발이 추진 중에 있다. 제주도 면적 대비 골프장 개발률은 단연 전국 최고다. 각종개발로 2009년 기준으로 약 1,100만여평의 산림면적이 감소되었고, 도로개발도 가속화돼 이미 2003년 기준으로 제주의 도로 총연장은 3,200km에 달해 이 역시 개발률면에서 전국최고를 기록했다. 보전제도를 통해 관리하고 있다고 하지만, 보전면적도 절대보전이 이뤄지는 관리보전제도상의 지하수-생태계-경관보전지구 1등급 면적이 2%~6%에 불과하고, 일부 개발이 가능한 3등급까지를 포함해도 15%~45% 수준에 불과한 실정이다.
# 시대가 바뀌어도 바뀌지 않는 정책
그럼, 지금 이뤄지는 개발은 어떤 맥락에서 이루어졌을까?
제주의 관광개발은 지난 1960년대부터 본격 추진돼 왔다. 1963년 제주를 자유항으로 설정하는 구상과 더불어 1966년 당시 '국토종합건설계획법'에 의한 '제주종합개발계획'이 확정된 이후 대략 10년 주기로 한 각종 성격의 개발계획이 지금껏 추진되어 오고 있다. 철저히 정부주도에 의해 이뤄진 1960년 이후 80년대까지의 개발계획은 주로 제주를 국제수준의 위락관광지를 만드는 것을 목표로 하고 있다. 대표적으로, 1985년 정부에 의해 수립된 '제주특정지역종합개발계획'에서는 처음으로 3개단지 14개 지구 개념으로 개발계획이 제시되었는데, 이는 지난 1994년 확정된 제주도종합개발계획에 의한 3개단지 10개지구, 그리고 1995년 민선자치 출범과 함께 균형개발 논리로 개발지구가 추가되면서 확정된 3개단지 20개 지구계획으로 그 틀이 유지돼 오고 있다. 1980년대 중반의 개발계획이 사실상 현재까지 큰 변화없이 추진돼 온 것이다. 이는 시대가 바뀌고 민선자치가 시작된 이후에도 정부주도의 개발명맥이 사실상 유지돼 왔음을 보여주는 것이다.
이러한 정부주도의 개발계획은 제주특성을 고려하기 보다는 국제적인 위락관광지 조성을 통해 제주를 외화유입을 통한 국부창출 수단으로 활용하려는 의도를 다분히 포함하고 있었다. 그러다보니 제주개발을 목적으로 한 각종 계획은 제주도민의 의견은 무시된 채로 철저히 하향식으로 이뤄져 제주의 고유한 특성을 오히려 잠식하는 역효과도 불러왔다.
▲제주시내 도시계획에 따른 개발공사 현장. /사진=한라일보 DB
1991년, '제주도개발특별법' 제정 과정에서 일어난 도민사회의 저항은 그러한 결과가 반영된 것이었다. 정부주도에 의해 추진된 제주도 관광개발로 개발이익은 대부분 역외로 유출되고, 심지어 일부지역 주민들은 토지를 강제수용당하면서 삶터에서 쫓겨나야 하는 등 도민들은 정부의 제주도 관광개발에 대해 불신을 가졌던 것이다. 제주도개발특별법은 1991년 12월, 당시 민자당의 국회 날치기 통과로 결국 제정되고 말았지만, 독소조항이라 지적된 토지수용 등의 조항이 삭제되었고, '주민주체개발, 자연환경보전, 향토문화의 계승발전'이라는 제주개발의 원칙을 목적으로 반영시키며 제주 관광개발의 새로운 기준을 제시하였다. 그러나 이 마저도 지난 2006년 7월 제정된 '제주특별자치도조성및국제자유도시육성을위한특별법'에서 다시 사라지고 말았다. 오히려 지금의 특별법에 의한 개발은 기업자본의 유치를 위해 각종 규제를 철폐하는 것이 주된 목적으로 추진되면서, 또다시 무분별한 난개발 우려를 낳고 있다.
# 제주 개발에 반성이 필요할 때
제주개발이 추진된지 수십년이 흘렀다. 하지만, 그 동안의 제주개발에 대한 냉정한 점검이나 평가는 제대로 이뤄지지 않았다. 그러다보니 지금껏 추진되온 제주개발이 과연 제주도에 어떤 이익을 가져다 주었는지, 개발로 인해 도민의 삶의 질은 얼마나 좋아졌는지, 제주의 자연환경은 어떻게 변화되었는지 정리된 데이터나 지표같은 것은 찾아볼 수 없다. 한편으로, 제주가 세계자연유산 등으로 인정받고 걷기열풍을 동반해 올레가 각광받기 시작하면서 더 이상의 개발은 곤란하다는 공감이 커지고 있다. 이제야말로 성찰이 필요할 때다. 최소한 지난 1991년 제주도개발특별법을 기점으로 제주개발 20년에 대한 제대로 된 평가와 성찰을 통해 제주의 개발방향, 발전방향을 재정립해야 한다는 목소리가 커지고 있는 것이다. 한라일보와 천주교제주교구 생명위원회, 제주참여환경연대가 공동으로 벌이는 '한라산 만인보'는 바로 그런 취지에서 비롯되었다.