활동소식

제주도 산하 각종 위원회 현황과 실태

2014.7.15. (사)제주참여환경연대

1. 들어가며

제주참여환경연대는 그동안 투명하고 책임있는 행정, 주민참여형 열린행정 정착이 지방자치 활성화를 위한 필수조건임을 강조하고, 이의 실현을 위해 노력해 왔다.

특히, 제주특별자치도 출범 이후, 행정의 전문성 및 공정성 확보와 주민참여의 확대 등을 위해 그 역할이 더욱 중요해진 제주도 산하 각종 위원회의 문제점을 지적하고 그의 제도개선을 꾸준히 요구해 왔다.

우리는 지난 6.4지방선거 당시 감사위원회 독립, 인사위원회 혁신 등 행정의 투명성과 주민참여 활성화를 위한 정책과제를 도지사 후보자에게 제시하고, 동의한 후보자와 협약식을 가진바 있다. 그 연장선상에서 정보공개청구를 통해 제주도 산하 각종 위원회 현황과 실태에 대해 살펴보았다.

제주도 산하 171개 위원회 중에는 1년 동안 위원회 개최실적이 전혀 없는 위원회가 22개나 있고 3회 이하인 경우도 104개로 전체위원회의 60%를 넘고 있음을 알 수 있었다. 이러한 현실을 파악하고 각종 위원회를 성격별로 파악해 위원회 통·폐합 하고 신설 위원회 설치 억제 등을 통한 제주도의 위원회 재정비를 위한 노력이 매우 필요하다.

또 중요한 의결과 심의를 결정하는 위원회에 전․현직 공무원·교수 등의 위원 위촉 비율이 민간보다 상대적으로 높다는 점은 ‘관피아’와 ‘학피아’라는 비판을 피하기 어렵고 집행부에 우호적인 관변단체 인사들의 참여가 두드러지는 부분도 문제라 할 수 있다. 특히, 인·허가 규제와 조달 업무 등과 직결되는 관련 위원회 등과 제주미래와 관련된 주요 위원회일수록 그런 경향이 짙었다.

우리는 정보공개청구를 통해 확보한 제주도 산하 각종 위원회 실태를 분석하였으나 다만 위원명단이 비공개되고, 각각의 위원회에 대한 구체적인 실태조사가 아닌 위원회 전체에 대한 대략적인 실태라는 점에서 추후 보다 심층적인 분석이 필요하리라 본다.

2. 제주도 산하 각종 위원회 현황에 대한 조사

1) 대상 : 제주특별자치도 산하 각종 위원회

2) 조사방법 : 정보공개청구를 통한 자료수집 및 담당 공무원 전화확인

3) 조사내용

- 제주도 산하 각종 위원회 현황 및 변화 양상

- 위원회별 회의소집 횟수 및 운영경비 내역

- 위원회별 위원수(공무원, 지방의원, 민간 및 전문가 별로)

- 위원회별 위원장(공무원의 당연직 여부) 등

- 조사대상 기간 : 204년 4월 ~ 2014년 6월

(1차 정보공개청구 비공개, 2차 이의신청 기각, 3차 행정심판 청구)

3. 총괄적인 현황

1) 제주도 산하 위원회 수

과도한 위원회 수, 서울특별시 보다도 많아

- 2013년 ‘자치단체 위원회 현황 및 정비현황(안전행정부)’에 따르면 전국 자치단체에 설치된 위원회는 총 1만8771개(광역 1930개·기초 1만6841개)에 달한다. 이중 제주도 산하 위원회는 총 171개로 8.8%(광역기준)를 차지하고 있다. 서울시 136개와 비교했을 때 과다한 위원회를 설치하고 있다고 볼 수 있다.

- 제주도 산하 위원회는 2011년 151개, 2012년 156개, 2013년 166개, 2014년 171개로 지속적으로 증가하고 있다.

- 제주도 산하 171개 위원회를 그 성격에 따라 구분지어 보면, 의결위원회는 53개, 심의․자문위원회는 118개 임.(표1 참조)

- 제주도 산하 위원회의 전체 위원수는 2,890명으로 제주특별자치도 지방공무원정원 조례에 규정된 공무원수 5,152의 56%에 육박하는 수치임. 공무원수 17,000명에 위원수 3,300명인 서울시의 경우와 비교해 봐도 매우 많음을 알 수 있다.

- 타시도의 경우처럼 매년 상․하반기 전수조사를 통해 위원회 실적을 점검하고 그 결과를 의회에 보고해서 위원회를 정비하는 방안의 추진이 필요하다.

2) 의결위원회 위원수 비율 및 위원장 현황

의결 성격의 위원회 전․현직 공무원 비중 높고, 위원장도 공무원

- 의결위원회의 경우, 위원 위촉현황을 살펴보면, 전․현직공무원 비율이 34%로, 민간 비율이 40%로 나타났다. 민간의 참여비율을 높여 나가는 추세에 비추어 보면 공무원의 위원회 참여비율은 비교적 높은 편이고 민간의 참여비율은 낮은 편이라 볼 수 있다. 특히, 교수의 참여비율이 높은 점은 눈여겨 봐야할 대목이다. 용역과 관련하여 ‘학피아’라 비판이 제기되는 것도 이에 기인한다.

- 각각의 위원회 위원 참여비율에서도 위원회의 특성상 다소간의 차이는 있겠지만, 공무원이 위원을 독식한 경우(인사위원회, 조례규칙심의회 등), 공무원과 지방의원수가 과반수를 넘는 경우(규제개혁위원회, 제주국제자유도시종합계획심의회, 혁신도시관리위원회, 지역균형발전위원회 등), 예산, 재정, 투자 등(학술용역심의회, 지방재정계획및공시심의회 등)과 관련된 위원회의 경우 공무원 위원 비율이 대체로 높고, 행정정보공개심의회, 지역균형발전위원회 등의 경우에도 공무원 참여비율이 높게 나타났다.

- 당연직 위원장은 전․현직공무원이 위촉직 위원장은 민간인이 대부분 맡고 있다. 의결을 하거나 중요한 심의를 하는 위원회의 위원장은 공무원이 맡고 있음을 알 수 있다.

- 당연직 위원장이 공무원이 대부분인 이유는 근거가 되는 조례나 규칙에서 위원회 위원장을 단체장 혹은 부단체장으로 명시해놓고 있기 때문이다. 즉, 위원회 위원장 경우 위원 중 호선한다는 조항이 들어 있는 조례나 규칙은 매우 적음을 알 수 있다.

- 이런 사정으로 인해 대개의 지자체의 경우 상위법에 근거하여 조례 혹은 규칙을 제정하고, 이를 근거로 위원회를 구성하기 때문에 이에 대한 개선이 필요하다.

- 따라서 위원회의 공정성 확보 등 그 본래의 취지를 살리기 위해서는 당연직 위원장에 대한 민간의 참여를 확대하고 공무원과 도의원의 위원 참여비율을 낮추어 민간 참여 비율을 높여야 한다. 그 방식에 있어서도 과거의 관행에서 탈피하여 위원공개모집 등 다양한 방식으로 위원참여를 보장하도록 행정이 노력해야 한다.

3) 위원회 중복 위촉현황

위원회 위원으로 중복 위촉되는 인사 많아, 실효성 의문

- 위원별 중복 위촉현황(표2 참조)을 보면, 396명의 위원이 2개이상의 위원회에 중복해서 위촉되어 있고 심지어 5개이상 52명, 10개이상 17명이나 된다. 3개이상 위촉을 받은 위원들이 과연 신중한 심의․의결을 할 수 있을지 의문이 든다.

- 소속별 중복 위촉현황(표3 참조)을 보면, 농협, JPM엔지니어링, 삼우건축사무소 등 특정 기업이 다수의 위원회에 참여하고 있는 것을 확인 할 수 있다. 위원 위촉이 몇몇 업체에 편중되는 현상을 보이고 있음을 알 수 있다.

- 위원회 위원과 관련하여 특정한 인사들의 중복 참가, 장기간 참여, 행정편의적 인사추천 등의 문제가 지적되어 왔다. 따라서 전체적으로 볼 때, 위원회에 민간인 참여비율이 높게 나타났지만 선거를 대비한 인맥관리용이라는 지적과 함께 계획된 사업을 추진하기 위해 관련자들을 모아 놓은 위원회라는 비판을 받을 수 있다.

4) 핵심위원회(16개) 전직공무원 위촉 현황

핵심위원회에 전직 공무원 대거 포진, ‘관피아’ 논란

- 전직공무원 위촉현황(표4 참조)은 45명으로 확인 되지만, 위원명단 비공개위원회와 파악이 안된 부분까지 고려하면 많을 것으로 예상된다, 특히, 중요한 의결을 구하는 핵심위원회를 중심으로 많이 포진해 있음을 알수 있다.

- 의결위원회의 경우, 위원 위촉현황을 살펴보면, 공무원 250명(30%), 전직공무원 31명(4%), 도의원 40명(5%), 교수 187명(22%), 민간 및 전문가 332명(40%) 이다. 이를 다시 인사위원회 등 16개 핵심위원회로 줄여 보면, 공무원 96명(27%), 전직공무원 28명(8%), 도의원 12명(3%), 교수 111명(31%), 민간 및 전문가 109명(31%)로 전직공무원과 교수의 비율은 증가했고 도의원과 민간 및 전문가의 비율은 줄어 들었다. 특히 전직공무원의 비율은 배나 증가했음을 알수 있다. (표6. 표7 참조)

- 위원 참여방식에서 공모방식을 도입하고 선정과정과 선정기준을 투명하게 공개하고 지자체와 업체사이의 중개 역할을 할 우려가 상존하는 전직공무원의 위원회 참여는 반드시 배제되어야 하며, ‘관피아’에 대한 세간의 의혹을 불식시켜야 한다.

5) 위원회 회의개최 현황

위원회 개최 1년에 3회 이하 전체 위원회의 60%

- 그동안 지자체의 위원회에 대해서 유명무실하거나 형식적인 위원회가 많다는 지적이 있어왔다. 위원회의 특성상 다소 차이는 있겠지만, 설치만 하고 한 번도 개최하지 않거나 년 1회 개최를 한 위원회가 상당수에 이른다는 보고도 있다.

- 위의 표를 보면, 2013년도 제주도 산하 171개 위원회중 회의개최 건수가 3회 이하인 위원회는 104개로 전체위원회의 60%를 넘고 있음. 이중 회의가 한 번도 열리지 않은 위원회가 22개, 1회 개최는 41개, 2회는 26개, 3회는 15개 위원회가 확인되고 있다.

- 3회 미만 회의개최 건수 위원회의 회의비 집행액은 210,934,000원으로 전체 집행액 대비 28%를 차지하고 있음. 1회 회의비 7만원에 일년에 한 두 번 열리는 위원회가 지역사회에 대한 그 어떤 고민을 담은 결정을 할 수 있을지 실효성에 의문을 가진다.

- 따라서 위원회의 설치근거가 분명하고, 설치의 필요성이 있다면, 위원회를 적극적으로 개최하는 것이 바람직하며, 이를 위해 중복 위원회의 통폐합, 불필요한 위원회 폐지, 관의 일방적 필요성에 의한 위원회 개최에서 탈피하여 위원들의 활동력을 강화하고, 위원회 소집요구를 적극 보장할 필요가 있다.

5. 마무리 - 평가

1) 이번 조사에서 그동안 제주도 산하 위원회에 대한 문제의식이 대체로 확인되었고, 추가적인 세부적 실태조사가 이루어져야 한다.

2) 지방자치단체에 설치되어 운영되고 있는 각종 위원회는 행정의 각종 정책에 대한 자문과 심의, 갈등의 조정, 의회정치의 한계 등 대의민주제의 흠결을 보완하기 주민의 직접적 참여 확대 등의 필요성에 의해서 구성된 만큼 그 취지를 살리고 실효성을 높이기 위해서는,

- 각 위원회에 대한 구체적인 평가와 실태에 대한 점검이 우선되어야 한다고 본다. 이를 통해 유명무실한 위원회나 기능이 유사한 위원회의 통폐합 작업 등이 선행되어야 한다.(위원회의 설치 시 존치기간 명시하는 ‘일몰제’ 도입이 필요)

- 조례로 위원회의 설치 및 권한의 범위를 확대하고, 법령에 의해 강제 설치되는 위원회의 필요성 여부를 재검토해 합리적으로 운영할 수 있도록 정부에 위임요청 등 위원회 활성화를 위한 정비가 필요하다. 또한 이러한 평가를 통해 주민참여 확대, 행정의 투명성 강화 등에 필요한 주민참여조례의 제·개정 등을 통해 위원회 구성의 민주적 변화를 이끌어 내야 한다.

- 위원회 운영에 있어 행정기관 주도의 관행에서 벗어나 위원회의 자율성과 독자성을 강화시켜야 한다. 이를 위해 민간인 참여 비율을 높이고, 가급적 특별한 경우를 제외하고는 위원수에서 공무원과 지방의원이 과반수를 넘지 않도록 해야 하며 교수의 참여비율도 합리적인 수준으로 조정이 되어야 할 것이다.(집행부, 도의회, 시민사회 각각 추천권 1/3씩 배분)

- 민간인 참여의 경우에도 중복 참여, 행정편의적 인사 참여 등의 관행에서 벗어나 위원회의 특성에 맞는 다양한 인사 참여 등이 선행되어야 할 것이다. 시민단체의 경우에도 위원회별 특성을 고려하여 적극적이면서도 선별적으로 참여할 필요가 있다.(지역 내 전문가 자원, 시민단체 활동가에 대한 데이터베이스 구축)

- 위원회 위원장 선임에 있어서도 호선을 하거나 또는 공동위원장제를 도입하고, 위원참여 방식도 위원공모제를 확대 시행하여 관주도이거나 명망가형 인사위촉 관행에 따른 중복위촉 등의 문제에서 벗어나야 한다. 또한 참여위원들의 적극적 활동을 보장, 정책적 기능 강화, 사전 충분한 자료공개 등이 따라야 할 것이다.

- 국회나 의회의 상임위 방청허가까지 이뤄지고 있는 상황임에도, 자치단체 각종 위원회 회의는 공지조차 제대로 되지 않고 있으며, 회의록의 작성, 공개도 제대로 이루어 지지 않고 있어 주민생활과 관련된 중요한 사안의 심의·결정 등에 대한 정보가 사실상 차단되고 있다. 특성상 특별한 보안이 요구되는 위원회를 제외하고, 위원회 활동 및 회의록 등의 공개가 상시적으로 이뤄지도록 해야 한다.