교육의원 피선거자격 제한 관련 헌법소원심판청구서 제출 (2018.04.30)

헌법소원심판청구서

                           청 구 인 이름(주민번호)

                                       주소

                                           본적

                                    위 청구인들의 대리인 변호사 이OO

                                                    (주소)

                                                                 변호사 김OO

                                                    (주소)

청 구 취 지

“제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(2017. 2. 8. 법률 제14569호로 개정된 것) 제66조 제2항은 위헌임을 확인한다.”라는 결정을 구합니다.

침 해 된 권 리

헌법 제25조 공무담임권, 헌법 제11조 평등권

침 해 의 원 인

제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(2017. 2. 8. 법률 제14569호로 개정된 것) 제66조 제2항

청 구 이 유

Ⅰ. 사건의 개요 및 심판청구에 이르게 된 경위

「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(2017. 2. 8. 법률 제14569호로 개정된 것, 이하 “제주특별법”이라고 합니다.)」 제64조 제1항은 “교육위원회는 9명으로 구성하되, 도의회의원 4명과 「지방자치법」 제31조 및 「공직선거법」의 지역선거구시ㆍ도의회의원선거에 관한 규정에 따라 별도로 선출한 도의회의원(이하 "교육의원"이라 한다) 5명으로 구성한다.”고 규정하고 있는바, 이른바 교육의원제도를 유지하고 있습니다. 동 교육위원제도는 교육의원선거 일몰제로 폐지되었으나, 제주도의 경우 특별법이 「지방교육자치에 관한 법률」보다 상위의 법률인데 동 특별법상 교육의원이 폐지되지 않아 동 제도가 그대로 유지되고 있는 것입니다.

청구인 이OO, 청구인 박OO(이하 ‘청구인들’이라고 합니다.)는 제주도민으로서 교육의원에 출마하기를 희망하나, 후보자등록신청개시일을 기준으로 위 제주특별법 제66조 제2항이 규정하는 교육경력이 없으므로 교육의원 선거에 출마할 수 없는 자들입니다.

Ⅱ. 심판의 대상

심판의 대상은 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(2017. 2. 8. 법률 제14569호로 개정된 것) 제66조 제2항이 헌법에 위반되는지 여부이고, 이 사건 조항의 내용은 다음과 같습니다.

제66조(교육의원의 피선거자격 등) ② 교육의원후보자가 되려는 사람은 후보자등록신청개시일을 기준으로 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경력이 5년 이상이거나 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경력을 합한 경력이 5년 이상인 사람이어야 한다.

1. 교육경력: 「유아교육법」 제2조제2호에 따른 유치원, 「초ㆍ중등교육법」 제2조 또는 「고등교육법」 제2조에 따른 학교(이와 같은 수준의 학력이 인정되는 교육기관 또는 평생교육시설로서 다른 법률에 따라 설치된 교육기관 또는 평생교육시설을 포함한다)에서 교원으로 근무한 경력

2. 교육행정경력: 국가 또는 지방자치단체의 교육기관에서 국가공무원 또는 지방공무원으로 교육ㆍ학예에 관한 사무에 종사한 경력과 「교육공무원법」 제2조제1항제2호 또는 제3호에 따른 교육공무원으로 근무한 경력

Ⅲ. 이 사건 조항의 위헌성

1. 헌법 제25조 공무담임권의 침해

이 사건 조항은 입법자의 입법형성권의 범위와 한계를 일탈하여 청구인들의 공무담임권을 침해하였습니다.

가. 제주도 교육의원 제도 운영 실태

제주도 교육의원 5명은 각 선거구마다 9개 내지 10개 지역선거구를 합한 총 5개 선거구에서 선출되는데, 제주특별자치도 의회의원의 정수 43명 중 11.6%에 해당하고 다시 교육위원회 9명 중 55.6%에 해당하여 도의회 및 교육위원회 의결․심의에 상당한 영향력을 가지고 있습니다(제주특별자치도의회의원 지역선거구 및 교육의원선거구의 명칭·구역 및 의원정수에 관한 조례 제2조).

그런데 교육의원 5명의 영향력이 큰데 반해, 제주특별법은 위 교육의원의 피선거자격에 관하여 교원 근무경력 또는 교육공무원 근무경력이 각 5년 이상이거나, 합하여 5년 이상일 것을 요구하고 있고(제주특별법 제66조 제2항), 더불어 겸직이 금지되기 때문에(제주특별법 제67조 제1항), 사실상 대부분의 선거구에서 교장 출신 1명의 후보자가 무투표로 당선되고 있는 현실입니다(2018. 4. 27.현재 제7회 전국동시지방선거 예비후보자 등록 현황을 살펴보면, 4개 선거구에서 각 1명의 예비후보자가, 1개 선거구에서 1명의 예비후보자가 등록되어 있고, 예비후보자 6명 중 5명이 교장출신입니다.)

나. 제한되는 기본권 : 공무담임권

헌법 제25조는 "모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 공무담임권을 가진다."고 하여 공무담임권을 기본권으로 보장하고 있습니다. 공무담임권이란 입법부, 집행부, 사법부는 물론 지방자치단체 등 국가, 공공단체의 구성원으로서 그 직무를 담당할 수 있는 권리로서, 여기서 직무를 담당한다는 것은 모든 국민이 현실적으로 그 직무를 담당할 수 있다고 하는 의미가 아니라, 국민이 공무담임에 관한 자의적이지 않고 평등한 기회를 보장받음을 의미합니다(헌재 2000. 12. 14. 99헌마112등).

이때 공무담임권의 내용에 관하여는 입법자에게 넓은 입법형성권이 인정된다고 할 것입니다. 그러나 그렇다고 하더라도 헌법 제37조 제2항의 기본권제한의 입법적 한계를 넘는 지나친 것이어서는 아니 되는바, 이 사건 조항은 지나치게 자의적인 기준으로 인해, 헌법 제37조 제2항 기본권 제한의 입법형성권의 범위와 한계를 일탈한 결과 청구인들의 공무담임권을 침해하였습니다. 이하에서 과잉금지원칙 위반의 점에 대해 살펴보겠습니다.

라. 과잉금지원칙 위반

(1) 목적의 정당성 및 수단의 적절성

교육의원 제도의 목적은 교육의 자주성, 전문성 확보에 있다고 할 수 있는바 그 목적은 일응 정당합니다(헌법 제31조 제4항).

그러나 제주도 교육의원 피선거권자격으로 교육경력을 요구하는 것은 수단의 적절성을 인정받기 어렵습니다.

교육은 반드시 학교 교육(제도권 교육)에 국한되는 게 아니고, 교육의 전문성 또한 반드시 교원 경력과 교육 행정경력에 국한되는 게 아닙니다. 교육의 자주성과 전문성은 교육의 다원성, 다양성이 반드시 고려되어야 합니다.

다양한 교육 환경의 실태를 간과하고, 이들 경력에 한정하여 학교 교육 이외의 다른 문화로서의 교육 경력 보유자의 교육의원 진출이 봉쇄되어 교육의 전문성을 확보하는데 적절한 수단으로 볼 수 없습니다.

교육의원으로 출마하면서 교직 혹은 교육행정직에서 퇴직해야하고 교육의원으로 선출되는지 여부를 불문하고 이후 종전 교직 혹은 교육행정직으로의 복귀가 불가능한 현실에서 이미 퇴직을 한 교원 등(주로 교장 출신)을 제외하고는, 교육경력자가 교육의원으로 선출되지 않는 현실에 비추어서도, 수단의 적절성이 인정되지 않습니다.

그리고 교육의 자주성은 교육내용과 교육방법이 교육자에 의하여 자주적으로 결정되고 정치 및 행정권력에 의한 규제가 배제되어야 한다는 의미인데, 그렇다면 교육행정 경력의 경우 정당 가입 및 활동 경력과 마찬가지로 일정하게 제한되어야 할 대상인바, 이 역시 교육의 자주성 실현의 목적 달성에 적절한 수단이라 할 수 없습니다.

(2) 피해최소성의 원칙 위반

입법자는 공익실현을 위하여 기본권을 제한하는 경우에도 입법목적을 실현하기에 적합한 여러 수단 중에서 되도록 국민의 기본권을 가장 존중하고 기본권을 최소로 침해하는 수단을 선택해야 합니다(헌재 1998. 5. 28. 96헌가5 등).

가) 청구인과 같이 교원경력이나 교육행정경력이 없는 자들은 도의회를 통한 교육정책 수립 과정에 전혀 참여할 수 없습니다. 제주도 교육의 주체는 교원 또는 교육공무원에 국한되지 않으며, 학생, 학교 밖 청소년, 학부모, 시민에 이르기까지 광범위합니다. 그런데 이 사건 조항에 따라 대부분의 교육당사자가 선거에서 배제되고, 결국 제주도 교육정책에 참여할 수 없게 됩니다. 물론 입법자가 현실적인 여건 등을 고려하여 일부 교육당사자에 대해 피선거권의 자격을 배제할 수는 있습니다. 그러나 이 사건 조항은 규정 자체로 교육정책에서 배제되는 시민(도민)의 범위가 지나치게 광범위하고, 현실적으로 교장경력이 있는 소수의 사람만이 선거에 출마하고 있는 실정입니다.

나) 이와 같이 피선거권자격을 제한한 것은 현저하게 불합리합니다. 권리로서 피선거권을 누구에게, 어떤 조건으로 부여할 것인지는 입법자가 그의 입법형성권의 범위 내에서 스스로 정할 사항이지만, 이때에도 헌법이 피선거권을 비롯한 공무담임권을 기본권으로 보장하는 취지와 대의민주주의 통치질서에서 선거가 가지는 의미와 기능이 충분히 고려되어야 한다는 헌법적인 한계가 있습니다. 따라서 만일 이 사건 조항이 헌법에 합치하려면, 보통선거라는 민주주의 선거원칙에도 불구하고 피선거권 자격을 제한하는데 합리적이유가 존재하여야 하는 바, 즉 교원경력이나 교육행정경력이 없다면 교육의원이 될 능력과 자질이 없다고 볼 수 있어야 합니다. 그런데 국방, 경제, 환경, 문화, 노동 등 다른 영역과 마찬가지로, 교육 역시 교원경력이나 교육행정경력이 없어도 일정 연령 이상의 국민이면 누구나 교육정책에 참여할 능력과 자질이 있습니다. 따라서 5년 이상의 교육행정 경력을 요구하는 이 사건 조항은, 피선거권의 기준을 과도하게 높게 설정함으로써 청구인들의 공무담임권을 제한하고 있을 뿐만 아니라 궁극적으로 대의민주주의의 실현을 방해하고 있습니다.

다) 교육행정의 자주성, 전문성 보장 목적은 다른 제도를 통해 달성될 수 있습니다. 이 사건 조항의 목적은 교육의 자주성, 전문성인바, 만일 다른 제도에 의해 교육의 자주성, 전문성이 보장될 수 없다면, 불가피하게 국민의 공무담임권을 제한할 수밖에 없습니다. 그러나 교육의 자주성, 전문성 보장은 의회 내 전문위원 제도 등을 통해 충분히 보완이 가능합니다. 즉 교육의원 제도를 통해 얻는 이익은 거의 없으며, 그 역작용으로 오히려 청구인의 공무담임권을 침해할 뿐입니다.

따라서 이 사건 조항 규정하는 피선거권자격은 현저하게 불합리하거나 자의적이어서 입법형성권의 재량의 범위를 일탈하였습니다. 따라서 이 사건 조항은 공무담임권에 대한 피해의 최소성을 벗어나 청구인들의 공무담임권을 지나치게 제한하고 있습니다.

(3) 법익의 균형성

이 사건 조항에 따른 공무담임권의 제한의 정도는 중대한 반면, 이 사건 조항으로 확보되는 공익은 거의 없습니다. 즉 이 사건 조항은 교원경력자 혹은 교육행정경력자에 국한하여 교육의원을 선출하고 이들에게 도의회의 교육정책에 참여시켜 교육의 전문성, 자주성을 실현할 목적으로 하고 있습니다. 그렇다면 “교육”이란 무엇인가를 볼 때, 교육은 비단 “학교교육”만을 의미하지는 않으며, 학교 밖 청소년의 검정고시 교육, 특성화고 현장실습생의 현장실습, 평생교육학습자의 프로그램 참여까지 매우 광범위합니다. 그런데 이 사건 교육의원 제도는 5명의 교육의원이 대부분 학교 교장 출신이라는 비슷한 경력을 가지고 있는 결과 교육의 전문성이라는 목적을 달성하지 못하고 있습니다. 이에 교육현장에서는 교육의원 제도에 문제제기를 하는 목소리가 높습니다. 즉 이 사건 제도로서 목적한 공익은 전혀 달성되지 못하고 있는 형편입니다. 그리고 이러한 공익은 피선거권 자격이 확보됨으로써 비로소 달성될 수 있습니다. 예를 들어, 가출청소년들을 위해 오래 활동해 온 청소년지도사가 교육의원이 될 수 있는 것입니다. 결국 이 사건 조항에 따라 보호되는 공익과 제한되는 기본권 사이에 현저한 불균형이 존재합니다.

마. 소결

결론적으로 이 사건 조항은 헌법 제37조 제2항 과잉금지의 원칙을 위반하여 청구인들의 공무담임권을 침해하였습니다. 따라서 이 사건 조항의 위헌성은 인정됩니다.

2. 제11조 평등원칙 위반

가. 차별의 존재

청구인들은 교육경력이 없는 자들로서, 이 사건 조항에 따라 교육경력이 있는 사람과 그렇지 않은 사람 간에 피선거권을 가질 수 있는지에 관한 차별이 존재합니다.

나. 평등원칙 위반 여부 판단의 기준

평등원칙 위반 여부의 심사에 있어 헌법재판소는 헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있는 경우, 구체적으로 헌법 스스로 차별의 근거로 삼아서는 안되는 기준을 제시하거나 차별을 특히 금지하는 영역을 제시하는 경우, 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하게 될 경우 비례심사를 하고 있습니다. 검토하건대 이 사건 조항은 청구인의 공무담임권에 중대한 제한을 초래하고 있습니다. 따라서 사건에서는 피선거권이 있는 사람과 없는 사람 간에 사실상의 차이 및 입법목적과 차별의 정도에 엄격한 비례관계가 있는지를 기준으로 평등 여부를 심사하여야 할 것입니다.

다. 평등원칙 위반

이 사건 조항이 평등원칙 위반이 아니기 위해서는, 교육경력이 있는 사람과 교육경력이 없는 사람 간에, “교육의원의 역할을 수행”함에 있어 능력 및 자질 면에서의 차이가 인정되어야 합니다.

(1) 교육의원은 의회 내 의결기구에 참여하여 도의 교육정책을 심의․의결하는 사람이고, 본회의에도 참여하여 도의원과 동일한 권한을 행사합니다. 이와 같은 교육의원의 자질로서 가장 우선되어야 하는 것은, “정치적 대의능력”과 “합리적 정책결정능력”이고, 이는 선거를 통해 검증되게 됩니다. 이에 반해 교육행정능력은 부수적인 능력에 불과하고 전문위원 등 다른 제도를 통해 보완이 가능합니다. 이렇게 볼 때 청구인들 비롯한 시민들은 교육의원의 역할을 수행하는 능력과 자질 면에서 교원 또는 교육행정 경력 5년 이상인 사람과 차이를 발견하기 어렵습니다. 더불어 이 사건 조항으로 인해 사실상 무투표로 당선되는 결과 선거에 있어서의 실질적인 검증이 어렵고, 결국 우수한 교육의원을 선출하는 데에 한계가 있습니다.

(2) 교육의원과 도의원 간 차이가 존재하지 않습니다. 이 사건 청구인들은 도의원의 피선거권이 인정되는 사람들입니다. 그런데 이 사건 교육의원은 도의원과 별도의 선거에 의해 선출되기는 하나, 선출이후에는 의회 내 교육위원회의 위원 역할, 도의회 본회의 의결에 참여하는 등 도의회 의원으로서의 권한을 행사하게 됩니다. 즉 교육의원의 역할과 도의회 의원의 권한의 범위가 동일합니다. 즉 도의회 의원 선거에 출마할 수 있는 사람이라면, 누구나 교육의원의 권한을 행사할 수 있는 것입니다. 따라서 실제 교육경력이 있는 사람과 교육경력이 없는 사람 간에, 도의회 내에서의 역할의 차이가 존재하지 않습니다.

(3) 다른 지역 시민들과 비교할 때 사회적 신분에 따른 차별이 존재합니다. 현재 제주도 외 다른 지역은 시, 도의원의 선출에 교육의원 선거 일몰제로 누구나 교육위원회에 참여할 수 있습니다. 그러나 이 사건 청구인들은 제주도에 살고 있다는 이유로, 교육의원에 선출될 수 없습니다. 즉 사회적 신분에 따른 차별이 존재합니다.

그러므로 교육경력(적어도 5년 이상의 경력)있는 사람만 교육의원의 피선거권을 갖도록 한 이 사건 심판대상 조항은 차별에 합리적인 이유가 없는바, 평등의 원칙을 위반한 조항이라고 할 것입니다.

3. 민주주의 원칙 위반 여부

가. 보통선거 원칙 위반

민주주주의의 올바른 실현은 선거의 올바른 기능에 의지하는바가 큽니다. 어떤 선거이든 선거라는 이름으로 치러지기만 하면 모두 민주적 선거가 되는 것은 아닙니다. 민주적 선거가 되려면 선거제도, 선거구, 선거의 절차와 운영 등이 모두 민주선거의 원칙에 부합하여야 합니다. 구체적으로 보통, 직접, 평등, 비밀, 자유선거의 원칙 등이 있는데, 이 사건에서 문제되는 것은 보통선거의 원칙입니다.

보통선거란, 모든 국민에게 선거권이 인정되는 선거를 의미합니다. 성별, 재산, 학력, 직업, 종교 또는 사회적 신분 등을 근거로 선거권을 제한하는 것은 허용되지 않는다는 것이 바로 보통선거의 원칙입니다. 이에 반하여 선거권의 부여에 일정한 연령과 같은 합리적 사유와 결부시키는 것은 정당화될 수 있으며, 이 경우 보통선거의 원칙을 침해하였다고 보지는 않습니다.

교육의원의 피선거권은 교원경력 혹은 교육행정경력을 가진 사람에게만 부여하고 있는바, 이는 보통선거 원칙에 반하는 측면이 있습니다. 교육위원 5명은 대부분 소수의 퇴임한 교장들이 출마하여 무투표 또는 경쟁 없이 당선됩니다. 하지만, 이들은 보통선거의 원칙에 따라 위와 같은 자격이 없이 선출된 다른 도의원들과 동일한 권한을 행사하고 있습니다. 자격제한을 두어 자격자들이라는 제한된 범위 내에서 선출된 사람들인 교육의원에게 그러한 제한 없이 경쟁하여 선출된 도의원들과 동일한 권한을 부여하는 점은 합리적으로 볼 수 없고, 이와 달리 정당화할 만한 다른 사정으로 찾을 수 없는바, 보통선거 원칙을 침해하였다고 평가됩니다.

나. 도민의 정치적 의사형성의 왜곡

교육의원은 도의회의원 정수 43명 중 11.6%에 해당하고, 다시 교육위원회 9명 중 55.6%에 해당하여 도의회 본회의 의결에서 자주 캐스팅보트의 역할을 하고, 교육위원회에서는 과반수에 이르러 모든 의결을 그 뜻대로 결정하는 상황에 있는바, 그 영향력이 중대합니다. 반면, 현실상 제주도 교육의원 5명은 지방의회의원과 선거구가 중첩되고, 단독출마하는 경우가 대부분이어서 무투표당선되는 경우가 많습니다. 또한 선거구가 워낙 방대하여 지역 유권자들이 후보자를 잘 알지 못하거나, 선출되더라도 교육의원의 존재 자체를 잘 알지 못하는 경우가 많습니다. 이와 같이 빈약한 민주적 정당성을 가진 교육의원이 도의회에서 도의원들과 동일한 권한을 행사하는 것은 도민들의 정치적 의사를 중대하게 왜곡하는 것인바, 대의제 민주주의 원칙에 반합니다.

다. 소결

이와 같이 5년의 교원 혹은 교육행정 경력을 가진 사람만을 대상으로 선출되는 교육의원은 헌법의 핵심가치인 민주주의 원칙의 내용인 선거 제도 중 보통선거의 원칙을 위반하고, 유권자의 정치적 의사형성을 중대하게 왜곡하는바, 민주주의 원칙에 반한다고 보아야 합니다.

Ⅳ. 청구기간의 준수 여부 등

이 사건 기본권침해는 심판대상 법률에 의해 직접적으로 발생하고 있으므로 이른바 법령소원으로서 보충성이 인정되며, 따라서 이 사건 조항은 기본권침해의 자기관련성, 직접성, 현재성이 모두 인정되며 보충성의 원칙을 준수하였습니다.

헌법재판소는‘주기적으로 반복되는 선거의 경우 매번 새로운 후보자들이 입후보하고 매번 새로운 범위의 선거권자들에 의해 투표가 행해질 뿐만 아니라 선거의 효과도 차기 선거에 의한 효과가 발생할 때까지로 한정되므로 매 선거는 새로운 선거에 해당하고, 헌법소원의 진정한 취지도 장래 실시될 선거에서 발생할 수 있는 기본권 침해를 문제 삼는 것으로 볼 수 있으므로 청구기간의 도과의 문제가 발생할 여지가 없다’(헌재 2007. 6. 28. 2004헌마644등)라는 입장에 있는바, 이 사건 청구는 청구기간 도과의 문제가 발생하지 않습니다.

Ⅴ. 결어

그러므로 이 사건 조항에 대하여 헌법에 위반된다는 결정을 하여 주시기 바랍니다.

2018. 4. 30.

청구인 대리인 변호사 이OO (인)

변호사 김OO (인)

헌법재판소 귀중